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现代司法理念的内涵、形态及功能探析

江西省萍乡市安源区人民法院 温建华 柳九一

【论文提要】 现代司法理念是关于现代司法的功能性质、构造模式及其运行规律的系统理性认识，是支配人们在司法过程中的思维与行动的意识形态和精神指导，是关于司法现代化的认识论、方法论、本体论及价值论的有机结合，体现一种方法、一种态度、一种思想，其主要内容形态包括司法公正、司法高效、司法独立、司法中立、司法权威五个方面，它作为一种实践理性，具有外化、预测、导引、进化四个方面的功能，全文共7300字。

20世纪80年代以来，改革成了中国社会发展的主题词，无论政治、经济还是文化，都处于前所未有的从传统向现代的转型与嬗变之中，司法作为一种调整冲突、维持安定、稳定秩序的社会建制和上层建筑，其制度和形态必然要适用与促进这种良性的转变，因此，司法如何革新进而现代化，已成为时下的公众追求、流行话语与迫切论题。这样的背景下，借鉴也好，移植也罢，探索也是，实践也对，从上到下也行，自下至上也可，多种或多样的司法改革已是如火如荼，颇有 “八仙过海”之势。但改革的结果却不那么如愿，反较以前有些“退化”：司法的权威越来越小，司法的地位越来越低，司法的作用越来越无力，司法的信任越来越况下。究其原因，自有多方，然对司法理念认识的不足与不明，当属其一。因此，对司法理念的内涵、形态及其功能进行探讨与研究，就显得十分必要与现实。
一．现代司法理念的基本内涵
　“概念是解决问题所必需的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题，没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转化为语言，也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给别人” 。笔者认为，现代司法理念是关于现代司法的功能性质、构造模式及其运行规律的系统理性认识，是支配人们在司法过程中的思维与行动的意识形态和精神指导。换个角度，也就是司法人员对司法制度和社会现实的本质属性与内在规律的整体认知、把握和建构，是关于司法制度的既然、实然与应然的高度概括，或者说是司法现代化的认识论、方法论、本体论及价值论的有机结合。具体地，我们可以从三个方面来理解现代司法理念的内涵或特征：
1、现代司法理念是一种方法。司法作为社会关系的调节器，是社会经济关系、历史文化传统与意识形态价值的客观反映，这种反映不是直接和自发的，而是通过司法理念的中介来完成，并且司法制度若要不断与时俱进，也只有依靠司法理念对现行或潜在的制度进行预测、认识与把握，才能对其是否适应社会进行正确的估价，及时作出立、改、废的决策，从而实现司法制度的发展与完善。可以说，司法理念是司法建构的前提条件，它作为一种理性认识形态，来源于司法实践，必然又反作用于司法实践。从这而言，现代司法理念是指导司法制度的现代设计与运行的理论基础和原则，它着眼于现在，又着眼于未来，是从司法的整体、发展的全过程来思考的，因此，现代司法理念既是人们对现代司法客观规律的认识与高度概括，又是人们指导司法实践与建构的意识形态，它不仅有认识论的揭示功能，更在于方法论的实践价值。
2．现代司法理念是一种态度。现代司法理念作为司法制度的既然、实然、应然之高度抽象与概括，来源于制度却隐藏在制度的字里行间，植根于民众内心之上，表现为一种文化与观念的意识形态，而意识形态本身就是“关于生活行为和社会组织的一系列信仰” ，况且任何一种法律制度都代表着一种精神价值，法治的精神意蕴在于信仰,所表达的真实意义在于,它既是社会公众普遍具有的一种精神、信仰、意识和观念，又是一种典型的社会民情与社会心态，法治社会的有效建立，最为基础也最为关键的，乃是作为其基础以支撑整个法治大厦的精神层面的意识与观念的确立即法律信仰 。当前司法的权威、地位、作用越来越小、越来越低、越来越无力的主要原因就在于社会普遍存在对法律信仰不够，所以，学者认为“司法理念便成为人类在一个健康、法治社会中的共同信仰” ，也就是说,司法理念不仅是一种规则体系,更是一种意义体系,它具有理想的形态，倾注着人的情感,又要求在客观世界中取得现实状态，体现出人的意志,可谓一种人生的态度,表现出人们对现代司法的高尚信仰与现实渴求,既是个体的一种思想方式和行为方式,又是群体的一种生存方式和生活方式。
　　3．现代司法理念是一种思想。“理念者，事物（制度）最高价值与终极目标之谓也” ，现代司法理念作为对现代司法的一般规律及其特点和建构的揭示和概括，是思维认识的结果，它经由感性、知性而理性所获得，表现为理性的观念，虽是一种本质的、普遍的、概括的主观认识，但不是抽象的、空洞的、超验的时髦口号，更不是随意的、宣泄的、强硬的霸权话语，而是理性的、客观的、发展的科学观念，它建立在具体的社会环境和历史条件之下，与特定的社会和时代背景相关联，并能够“通过外在的表现形式和活动得到反映和验证，具体化为一系列实证性的可考察的制度和实践” 。所以现代司法理念是以思想的形式表现出来的关于司法及其规律本质的系统知识，它告诉人们如何用科学的观点，运用缜密的思维，分析司法的规律，从而达到实现法制现代化。

二．现代司法理念的主要形态　　　
事物的形态与内容是人们对事物本质规律的思维结果，也是人们认识事物的基本形式，尽管现代司法理念在当今的司法界，几乎是一个无所不在、无处不说的语词，然不同的语境下，不同的人基于不同的角度往往对它有不同的理解。“司法”一语本含广狭两义，广义上的司法包括审判、侦查、检察等国家权力的运作以及调解、仲裁等“准司法”活动，而狭义的司法仅指审判 ，近年来，随着司法改革的逐渐深入，越来越多的学者都趋向认为应对司法作狭义理解，即“司法是法官的裁判过程” ，因而，应从此来理解司法理念的内容与形态。另一方面，由于法治的实现并不能仅靠专设的方法、执法、司法等法律专职人员，而要靠全体社会成员的共同努力才能成功，并且即使所有法律专职人员都自觉按司法理念行事，但周围的党政领导和广大群众对司法的本质与规律不接受或存有误解，那法治仍然难以实现，故无论是法律专职人员还是非法律专职人员都应不同程度地具备或了解现代司法理念，换个角度，也就是作为现代法治原则结晶的司法理念，对不同的社会个体应具有不同的内涵。基于以上两点，笔者认为，根据建设社会主义法治国家的要求，以当前法律实践与理论研究为基础，从司法活动的职权专有性、程序法定性、裁决权威性、形式严格性等特点出发，现代司法理念主要表现下列内容与形态：
1．司法公正，即法院在审理各类案件纠纷的过程中，既要依照实体法的规定，合理确认和分配具体的权利义务，又要符合程序法的规范，公平体现这种确认和分配的过程与方式，司法公正包括实体公正和程序公正两类。实体公正，也就是结果公正，指法院的裁判在认定事实和适用法律方面都是合法的。程序公正，又称为形式公正，就是司法程序必须符合公平、公开、公正的原则，切实保护参与诉讼的当事人的诉讼权利，以求高效地处理和裁决纠纷。司法公正作为一种理念，是人类进入文明社会以来，为解决各类社会冲突而追求或持有的一种法律理想，具有强烈的时代色彩，不同的时代人们对司法公正会有不同的认识。司法公正作为一种法律评价，其评判标准可能来自于多个方面和受制于多种因素，可以有内在标准，比如真理评判标准、理想评判标准、政治评判标准、法律评判标准、公德评判标准；也可以有外在标准，比如社会反响的评判标准、裁判实施程度的评判标准、实施效果的评判标准，从每一个角度或运用每一种标准对司法判决进行评判都有其合理性的一面，即从这个意义上讲，司法判决的正确结果都是公正的。司法公正作为一个语言概念，像人类对任何一个事物的属性所作的概括一样，是抽象的，具有强烈的主观感受，不同的人对同一结果有不同的公正认识，犹如一张普洛秀斯的脸，通常因观察者站的位置、看的角度、处的时间不一，而呈显不同的形状与面貌。因而司法公正具有极强的社会性、开放性和相对性。
2．司法高效，即司法活动应当以最小的成本投入来获取最大程度的“收益”，它包括两个方面的内容，一是司法效率，即我们通常所说的诉讼效率，强调的是诉讼进行的快慢程度，解决纠纷数量的多少，以及在诉讼过程中人们对各种资源的利用程度和节省程度。二是司法效益，即我们经常所说的实际效果，强调的是司法调整的实际状态和结果与司法社会目的之间的重合程度，反映出社会对司法的认可、接受以及司法在社会的地位、权威，它的高低一定程度上是社会法治与否的基本表征。如果说前者偏重于速度上的“快”，后者偏重于结果上的“好”，那么，我们在司法活动中，不仅应当避免不必要的拖拉，不断提高审判效率，尽可能地快速解决、多解决纠纷，以节省和充分利用各种诉讼资源，避免“迟来的正义”，更要讲究司法的实际成效，注重法律与政治、社会效果的有机统一，避免“粗糙的正义”，从而以最少的人、财、物力，在最短的时间界域内，最大限度地满足人们对公平、正义、自由和秩序的需求，使“纸面上的法”成为“行动中的法”，更变人们心中“自觉的法”，做到“又快又好”，真正实现司法高效。
3．司法独立，即司法机关在行使司法权时只服从法律，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法独立是现代法治国家的主要标志，是近代民主革命的产物，它建立在“主权在民”和“分权制衡”的理论基础之上，是随着民意力量的增长，法律与政治分离的一种结果，我们可以从这样两种意义上来理解，一是制度意义上的司法独立。也就是说，国家的现行法律制度所规定的各种保障司法独立的措施，司法机关不仅独立于其它国家机关，而且与政党、社区、新闻舆论也应保持适当的独立，司法机关系统内部包括上下级之间、司法人员与司法机关之间也应保持独立，制度意义上的司法独立最终落在法官独立之上，这是司法独立的核心。二是价值意义上的司法独立。它是指司法独立不过是自在自为的法律自主体的物质表现形式，法律存在的价值是追求正义和理性，独立的司法以追求正义和理性为其目标，这是它的内在价值和冲动。独立的司法不应求助于外部的监督，而应求助于法官内心的独立意识和信仰。在制度方面损害司法独立，可以通过法律措施予以惩戒；而价值方面的司法独立，却主要依赖于法官的良心，对司法独立的信仰，司法职业道德等。因此，司法独立既依赖于制度的保证，还仰仗法官的司法独立意识和自觉的行动，更须得力于全社会的支持，所以司法独立“并不是法官的特权，而是政治民主、社会发展、权利保障、法治国家的基本要求，只不过法官有幸成为这一要求的‘载体’而已，对于法官来说，必须培养与独立相适应的素质，对于政府来说，必须为法官享受独立地位提供充分的保障，对于社会来说，独立是权利与秩序的重要保障，应当自觉维护司法独立”
4．司法中立，即司法活动应置于公众监督之下，以不偏不倚的主观态度处理各种法律纠纷，并最终实现公平和正义的目标。司法机关虽然是一个政治机构，但职能是适应法律，裁决纠纷，因此应居中而为，以第三者身份中立地解决当事人之间的法律纠纷。司法中立既是司法制度得以确立及得到普遍社会主体的心理认同和支持的基本前提，也是司法公正的基础和屏障，事关法律公平、正义的价值目标是否能够实现。可以说，它是人类对司法职能的本质属性认识、运用过程中形成的重要司法观念，是从司法机构与其他国家机构、社会关系主体之间的关系角度对司法客观规律的描述。值得注意的是，英美法系国家所实行的司法中立，是一种法官“消极中立”，并不主动调查取证，完全在双方当事人提出证据和发表意见的基础上作出裁判，其活动始终保持相对的被动性和消极性。而大陆法系国家，例如我国，司法中立应是一种“积极中立”，法官可以依当事人的申请及依职权调查收集证据，还可主持指导当事人提供证据和交换证据，对证据的判断取舍有相对的主动性，如2002年4月1日起实施的最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第3条、第7条规定，人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证。
5．司法权威，即司法机关(法院)有权通过司法程序审查政府及其他部门的行为，以判定是否符合法律，它是建构在制度基础上或通过制度而获得的公信力，即对社会现象和事物的认同感。如果说司法独立是现代法治国家的重要标志之一，那么，确立法院是解决法律问题的最高权威才是司法独立的标志，也是司法的公正与效率这一价值目标得以实现的前提和基础。司法权威既是现代法治国家的标志，也是现代法治实践的结果。一方面，确立司法权威是建设现代法治国家的需要，没有司法的权威就没有法制和法律的权威，而没有权威的司法则是无能的司法，不可能承担起其在法治社会中应有的功能。另一方面，司法权威又是法治的结果，司法权威不是自然而然地生成的，而是国家司法制度、司法机关及其人员，以及各种社会机制（包括司法环境、纠纷解决机制、法律教育培训和法律职业自治，公民的法律意识等）等综合作用的结果。其内涵学者概括为三个方面即司法至上、司法至尊、司法至信。即：司法方式具有优势地位，非司法的纠纷解决方式都不能与之冲突、抵触，一旦冲突，前者可以司法救济方式予以纠正；司法方式具有排他性，当事人一旦选择了司法方式并据此产生处理结果，就不能再选择其他方式，甚至在处理过程中也不能轻易单方面作出放弃并选择其他方式之有效决定；司法解决的终局性，司法程序的结束即意味着冲突将不再得到国家公权的处理；司法解决的稳定性（推定公正性），司法裁判一旦作出，即具有推定公正的效力，对于原审、二审的司法裁判，在终审、再审时也应当设定它是公正的；司法裁判的扩张力，终局裁判不仅对当事人有约束力，甚至相应的其他部门或个人都产生协助执行的义务，并且，终局裁判确认的事实是预决的事实；行政审判权，行政机关的具体行政行为应相对人的请求受司法审查 。其最佳模式应当是：司法是调节社会争议和冲突，维护社会运行秩序的手段，国民对此深信不疑，以此为解决争议和冲突的主要手段并排斥私力的救助；在客观上，司法亦发挥如此作用，司法的裁决是社会正义的重要展示形式和实现社会正义的不争的途径。但要注意的是，这里所说或倡导的司法权威不是法官个人的权威或法院的权威，而是制度的权威或法律的权威。但这又不是说它们是可以截然区分开来的。其实制度的权威、法律的权威是通过法官和法院的审判活动加以体现的，在某种意义上说法官和法院就成为司法权威的载体或象征。
此外，有的学者还提出现代司法理念包括司法信仰、司法透明、司法平等、司法职业化、司法民主、司法文明等。笔者认为，现代司法理念内容丰富，它本就是个开放的理论系统，难免理解不一，其内容也是发展的、相对的、多元的、交叉的甚至包容的(如司法权威与司法信仰交叉，司法中立与司法平等相容，而司法文明作为一个根本性的概念又可能涵盖所有内容)，并且司法理念还随着时代的要求不同、社会的现实不殊、主体的职责不一而有各异，我们只有从实践出发，根据司法活动的职权专有性、程序法定性、裁决权威性、形式严格性等特点出发，来认识和探讨现代司法理念的基本和主要内容。

三．现代司法理念的功能价值
任何一种制度和它背后的理念都有其特定的目的和意图，也体现一定的功能与价值。“功能”一词的本意是为某种事物或有机体的效能，“价值”则是客体对主体需要的满足，它们之间存在一定的依存关系，即功能是价值的要求和表现形式，可见，功能与价值两者都与“作用”所表达的意思十分相近，也常常通用，都说明被研究对象的活动、运作和它对社会和外界的影响，是事物本质的外化和外在表现 。作为实践理性的司法理念是司法主体基于不同的价值观而对司法的功能、性质和应然模式的系统思考，其功能价值主要表现四个方面：
1外化功能，即司法理念具有将社会需要和立法动机具象为具体司法制度的作用。司法制度并非向壁虚构的产品，而是社会客观需要的产物，司法理念首先反映和揭示司法的一般规律和社会需求，而司法理念形成后，不可能永远停留在认知形态，必须外化才有意义。并且立法者也正是运用司法理念对司法模式进行评判、优化和选择，可见，司法理念是社会需求与司法制度之间的一个不可或缺的中介环节，司法理念的外化使司法从思想上印证到现实中形成现实的司法制度，可以说，有什么样的司法理念民，便可能产生什么样的司法模式，如我国古代以“泛刑主义”作为其理念，结果形成了“民刑不分”的司法模式。
2预测功能，即司法理念具有对司法制度的形成和运行进行科学的预测和指导。司法来源于社会经济生活并随着它的发展而不断完善，只有依靠司法理念才能对现行或潜在的司法制度及运行进行预测、认知和把握，才能对司法是否适应社会实际需要做出科学的、正确的评价，从而促使司法得以进步、发展和完善。也就是说，现代司法理念直接影响着现代司法制度的创设、存废和具体的运行，如果离开了司法理念对社会物质生活关系和法律关系的洞察和科学预测，就会使设计出来的司法制度偏离实际，甚至成为法治的阻碍。
3指引功能，即司法理念对司法的运作具有巨大的导引作用，能够为司法提供一个既定的模式。司法理念不仅为司法的发展指明目标方向和价值取向，而且还为实现它们设计具体方案、方式和方法。若要保证司法功实有效运行，不仅需要运用司法理念对具体司法制度及其运行进行分析、认识，而且还需要依靠司法理念对其进行评判、优选，以确立最佳实施方案。如果司法者缺乏正确的理念，非常容易出现执法偏差或专横，而守法者匮乏司法理念的导引，就不可能自觉运行和遵守法律，导致法律的虚无，司法也成为一种强暴的工具，而不是文明的选择。可以说，没有现代司法理念作为精神指引的现代司法是盲目的，也不可能是真正意义上的现代司法。特别是当前的司法改革，首先就是理念的改革，如没有相对成熟的和系统的司法理念作为指引，难以真正奏效。
4进化功能，即司法理念是推动司法制度进化和司法文明进步的重要精神力量。科学的、正确的司法理念有助于消除落后的司法观念，提高公民的法律修养，扫除司法进化的各种观念性障碍，形成有利于社会经济发展的现代法治环境，实现法制现代化，从而充分利用法制机制推动和促进社会的政治、经济、文化、科学全面发展。





财政部


财政部关于印发《国家农业综合开发“十五”计划》的通知

2001年12月3日　　财发函〔2001〕1号

各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，国家农业综合开发联席会议各成员单位：
　　财政部制定的《国家农业综合开发“十五”计划》，已经国家农业综合开发第四次联席会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
　　农业综合开发是我国农业和农村经济工作的重要组成部分，是国家保护和支持农业发展的战略性措施。各地区、各有关部门要高度重视农业综合工作，采取切实有效措施，组织实施好《国家农业综合开发“十五”计划》，加快我国农业和农村经济发展步伐。
　　附件：国家农业综合开发“十五”计划

　　抄送：各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农业综合开发办公室，新疆生产建设兵团财务局、农业综合开发办公室。

附件：

国家农业综合开发“十五”计划

　　农业综合开发是我国农业和农村经济工作的重要组成部分，是社会主义市场经济条件下，国家支持和保护农业发展的战略性措施。“九五”期间，在各级党委、政府的领导下，有关部门密切配合，广大农民群众积极参与，农业综合开发取得了显著成就。5年共投入资金827亿元，其中70%以上用于改善农业生产基本条件，共改造中低产田1.73亿亩，有效地增强了农业抗御自然灾害的能力，巩固和加强了农业的基础地位。提高了农业综合生产能力，其中项目区新增的粮食生产能力约占全国同期新增粮食生产能力总量的48%，为推动我国粮食等主要农产品实现由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，做出了重要贡献，并为进行农业结构调整创造了前提条件。积极发展多种经营，促进了农业和农村经济结构调整，提高了农业综合效益，项目区农民人均纯收入比非项目区高出269元，为我国农村总体上实现小康发挥了积极作用。项目区林木覆盖率平均提高了1.62%，保护和改善了生态环境，促进了我国农业的可持续发展。推动了农业稳定增长，对“九五”前期国民经济成功实现“软着陆”，“九五”中后期扩大国内需求，促进国民经济持续快速健康发展，发挥了一定作用。
　　“九五”期间农业综合开发也存在一些问题：一是在当前农产品出现阶段性供大于求的情况下，有些部门、地方对农业综合开发的意义，对进一步加强农业综合开发的必要性，存在着一些模糊认识，工作上有所放松；二是农业综合开发指导思想和工作思路转变以后，工作任务加重了，难度增加了，资金供求矛盾比较突出，干部队伍素质尚不能完全适应新形势的要求；三是部分地区在项目和资金的安排、管理上还存在诸多薄弱环节，如有些地方项目安排面铺得过大，重点不突出，效益不高，资金使用分散，配套资金没有完全到位，有偿资金还款压力大、困难多等。这些问题，必须采取切实有效的措施，认真加以解决。
　　党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和九届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(以下简称《纲要》)，明确提出了“十五”期间国民经济和社会发展的奋斗目标、指导方针和主要任务。为了贯彻落实党的十五大、十五届三中全会、五中全会和九届全国人大四次会议精神，保证顺利实现“十五”期间农业和农村经济发展目标，促进国民经济持续快速健康发展，依据《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(党的十五届三中全会通过)和《纲要》，编制本计划。
　　一、“十五”期间大力推进农业综合开发具有重要意义
　　“十五”时期，是新世纪初我国经济和社会发展的重要时期，是我国农业和农村经济发展进入新阶段后的一个关键时期。随着经济全球化趋势增强、科技革命迅猛发展和产业结构调整步伐加快，特别是加入世界贸易组织，将给我国带来新的发展机遇和严峻挑战。农业是国民经济的基础，承担着支撑经济发展和社会稳定的重要任务。“十五”期间大力推进农业综合开发，对于促进农业和农村经济及整个国民经济和社会的发展，满足人民生活水平不断提高对农副产品的要求，加快社会主义现代化建设进程，具有重要意义。
　　一是加强农业基础地位，确保国家粮食安全的需要。我国农业发展进入新阶段以后，人增地减、水资源紧缺的趋势并没有改变，农业基础设施脆弱的状况也没有根本改观，多数地方还是靠天吃饭。从长期看，随着经济发展和人民生活水平的提高，对农产品需求会不断增长，巩固和加强农业基础地位，仍然是“十五”期间和今后相当长时期内我国经济发展的重要战略任务。农业综合开发是巩固和加强农业基础地位的一条重要途径，是提高农业综合生产能力的一项关键措施。“十五”期间，必须进一步加大农业综合开发力度，继续为巩固和加强农业基础地位，确保国家粮食安全承担重任。
　　二是调整农业和农村经济结构，增加农民收入的需要。推进农业和农村经济结构的战略性调整，增加农民收入，是新阶段农村工作的中心任务和基本目标，是事关改革开放和现代化建设全局的重大问题。根据党中央、国务院的要求，农业综合开发要在农业结构调整中发挥重要作用，在加强农业基础设施建设，稳步提高农业综合生产能力的同时，介入生产领域，调整结构、优化品种、提高质量，大力发展优质高产高效农业，提高农产品质量和市场竞争力，促进农业增效、农民增收。随着开发内涵的增加和领域的拓展，新阶段农业综合开发的任务更为繁重。
　　三是保护和改善生态环境，实现可持续发展的需要。生态环境的恶化，对我国经济发展和人民生活的影响越来越大。遏制生态恶化趋势，保护和改善生态环境，是一项十分艰巨而紧迫的任务。农业综合开发具有区域性、综合性的特点，通过统筹规划，实行山水田林路综合治理，加强农田林网建设，支持退耕还林还草，开展防沙治沙，治理水土流失，可以有效地保护和改善农业生态环境，是促进我国农业可持续发展的一个重要推动力量。同时，生态建设是西部大开发的重点之一，大力推进农业综合开发，有利于贯彻西部大开发战略，加快中西部地区发展。
　　四是推动农业科技进步，加快农业现代化进程的需要。我国农业的落后，主要是由于科学技术落后。国际间农业竞争，也主要是科技竞争。农业的根本出路，在于依靠科技进步。目前农业综合开发中农业科技贡献率比全国平均水平仅高出3个百分点，与发达国家相比还有很大差距，继续提高科技含量的潜力很大。农业综合开发通过不断提高对科技的投入比重，积极推广先进适用的农业技术，加速农业科技成果转化，加强对农民的技术培训，提高农民科技素质，能够为我国农业科技进步发挥示范和带头作用，加快农业现代化进程。
　　五是适应加入世贸组织要求，提高农业国际竞争力的需要。随着我国农业对外开放程度的提高，特别是加入世贸组织以后，农业和农村经济发展面临新的挑战。农业综合开发投入的重点是改善农业生产基本条件，保护和改善生态环境，调整农业结构，这种投入方式符合世贸组织“绿箱政策”的要求。同时，农业综合开发扶持的种植业、养殖业、加工业，具备劳动密集型和特色农产品的比较优势，具有一定的国际竞争力。因而，农业综合开发是新形势下政府支持农业发展的重要途径，是支持我国农业参与国际竞争的有效措施。
　　二、“十五”期间农业综合开发的指导思想和主要目标
　　(一)指导思想
　　“十五”期间农业综合开发的指导思想是：以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党中央、国务院关于农业和农村工作的方针政策，适应农业发展新阶段的要求，以农业主产区为重点，以科技进步和科学管理为保障，加强农业基础设施建设和生态环境建设，提高农业综合生产能力，促进农业可持续发展；积极推进农业结构调整，发展农业产业化经营，提高农业综合效益和国际竞争力，增加农民收入，加快农业现代化进程。根据这一指导思想，“十五”期间农业综合开发要坚持以下原则：
　　一是坚持以改造中低产田为重点，努力建设高产、稳产、节水、高效农田；
　　二是坚持农业基础设施与农业生态环境建设有机结合，加强农业生态环境保护；
　　三是坚持高质量、高效益搞开发，围绕增加农民收入，大力发展优质高产高效农业，提高农业效益和国际竞争力；
　　四是坚持以农业主产区特别是粮食主产区为重点，兼顾其他地区；
　　五是坚持依靠科技进步，提高农业综合开发的科技含量；
　　六是坚持发展农业产业化经营，加大对龙头项目扶持力度；
　　七是坚持按项目管理，实行统筹规划、综合治理、规模开发、注重效益；
　　八是坚持多元化资金投入，资金安排实行效益优先、兼顾公平、集中投入、奖优罚劣；
　　九是坚持发挥农业综合开发区域性、综合性、重点性、开拓性和示范性，努力提高农业综合开发水平。
　　(二)主要目标
　　根据“十五”期间国民经济和社会发展需要，考虑到人民生活水平不断提高对农副产品的要求，兼顾水土资源条件和财力可能，“十五”期间农业综合开发的主要目标是：
　　1．项目区农业生产条件明显改善。计划改造中低产田1.82亿亩，新增和改善灌溉面积1.45亿亩，其中发展节水灌溉面积1亿亩，年节约用水142亿立方米；新增和改善除涝面积6282万亩；新增旱作农业面积2000万亩，改良土壤面积1.04亿亩，新增机耕面积5360万亩。经改造的中低产田，要成为高产、稳产、节水、高效农田。农业产前、产中、产后各个环节的基础设施状况得到明显改善，抗御自然灾害和市场风险的能力不断增强。
　　2．农业综合生产能力稳步提高，农产品质量和效益明显提高，农业国际竞争力不断增强。通过中低产田改造，提高单位面积的产出水平，巩固和提高我国农业综合生产能力。项目区农产品全部实现良种化，农产品及其加工产品质量力争全部达到国家标准或行业标准，其中优质品率比全国平均水平高10个百分点。龙头企业辐射带动能力逐步增强，农业综合效益明显提高。大力发展特色农业和绿色有机农业，提高劳动密集型产品和特色农产品的比重，不断增强农产品的国际竞争力。
　　3．农业科技含量和农民的科技文化素质不断提高。项目区农业技术和物质装备水平得到显著改善，农民的科技文化素质和接受新技术的能力明显提高。努力把项目区建成农业科技示范区和推广基地，并在经济和科技发展水平高、综合实力强的项目区建设一批农业现代化示范区。到2005年，项目区农业科技进步贡献率平均比全国农业科技进步贡献率高5～10个百分点。
　　4．生态环境建设取得明显成效。项目区营造农田防护林960万亩，增加农田林网防护面积1.05亿亩，林木覆盖率提高2个百分点。其中：中低产田改造项目区林木覆盖率一般达到10%以上，风沙地带达到15%以上，专项生态工程项目区林草覆盖率达到80%以上。控制水土流失面积3.13万平方公里。
　　5．项目区农业和农村经济发展步伐加快，农民收入明显增长。项目区预计新增农业总产值15933亿元，实现农业增加值10180亿元，新增利税4113亿元；吸纳农村劳动力315万人；项目区农民年人均纯收入比非项目区高390元。
　　三、“十五”期间农业综合开发的主要任务
　　为实现上述目标，“十五”期间农业综合开发需要完成的主要任务是：
　　(一)以改造中低产田为重点，加强农业基础设施建设。以改造中低产田为重点，改善农业生产基本条件，加强农业基础设施建设，始终是农业综合开发的基本任务。
　　1．坚持以改造中低产田为重点。改造中低产田要围绕保证农产品供需总量平衡和促进农业结构调整进行，把主要着眼点由增加农产品的产出量，转到稳步提高农业综合生产能力上来；由主要增加农产品的数量，转到提高农产品的质量和效益上来。逐步提高中低产田改造的建设标准和投入标准，加强农田水利基本建设，把中低产田建成高产、稳产、节水、高效农田，有效地巩固、保护和提高我国基本农田的生产能力，特别是粮食的生产能力。同时，中低产田改造要与建设优质粮食生产基地、优质饲料作物生产基地、优质油料基地、节水农业示范工程和生态农业示范工程紧密结合。
　　党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确要求：“农业综合开发要以改造中低产田为重点，集中连片治理，力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵山区人均达到半亩以上高标准基本农田”。根据这项要求，综合考虑耕地、人口、财力等因素，从2001年安排改造中低产田3280万亩算起，以后每年增长5%，力争到2015年全国平原地区55%的耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵山区人均达到半亩高标准基本农田。这样，“十五”期间农业综合开发需改造中低产田1.82亿亩，其中：农业主产区〔含粮棉油肉糖等主要农产品的主要产区，包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、江苏、安徽、山东、湖北、湖南、江西、四川、新疆、广西、陕西等省(区)〕改造中低产田1.28亿亩，约占全国中低产田改造总面积的70%；其他地区改造中低产田5400万亩，约占全国改造中低产田总面积的30%。
　　在改造中低产田过程中，大力发展节水农业。实行灌区与旱区并重，以提高水的利用率和用水效益为目标，以发展渠道衬砌、管道输水、集雨节灌、喷灌、微灌等工程措施为重点，与农艺、农机等措施及管理措施相结合，积极发展节水灌溉和旱作农业，建设一批节水增效示范工程和旱作节水示范基地。“十五”期间计划在改造中低产田面积中，在灌区发展节水灌溉面积1亿亩，占中低改面积的55%，其中：节水灌溉示范面积1554万亩；在旱区发展旱作农业面积2000万亩，其中西部地区1407万亩，约占70%。
　　加强项目区农田林网建设，为建设高标准农田提供生态屏障。围绕中低产田改造，在丘陵山区，重点搞好项目区周围水土保持林和水源涵养林建设；在平原地区，重点搞好农田防护林体系建设；在生态脆弱和土壤沙化地带，重点搞好农田防护林和防风固沙林建设。“十五”期间计划建设农田防护林960万亩，增加农田林网防护面积1.05亿亩。
　　2．有重点地扶持农产品产地批发市场建设。在蔬菜、水果、肉类、禽蛋、水产品、花卉、土特产品等农产品集中产区，有重点地扶持一批上市量大、交易范围广，由法人实体经营，交通方便、具备储运能力，对周边地区辐射带动作用强的产地批发市场，搞好场地、道路等公用设施建设，完善配套设施，健全服务功能，增强对农业生产的带动能力。
　　3．加大中型水利骨干工程建设力度。在全国设计灌溉面积在5万亩～30万亩的中型灌区中，选择一批实施农业综合开发所急需、投入产出比较效益好的中型水利骨干工程，进行续建配套和节水改造，以改善项目区的外部灌排条件，为改造中低产田提供水利保障。另外，为有利于保持全国耕地总量动态平衡，改善生态环境，扶持复垦工矿废弃地、塌陷区40万亩～50万亩。
　　(二)支持和促进农业结构调整。农业综合开发支持和促进农业结构调整，要面向市场，依靠科技，以优化品种、提高质量、增加效益为中心，立足各地的资源优势和比较优势，大力发展特色农业和订单农业，建设大型优质农产品基地，实行区域化布局、企业化管理、规模化经营、社会化服务，发展以公司加农户为主要形式的农业产业化经营，提高农业的综合效益和竞争力。
　　1．优化品种、提高质量，促进项目区种植业结构调整。积极引进、选育和推广优良品种，建设优质农产品基地，发展优质高产高效种植业，促进项目区种植业作物结构、品种结构和品质结构的调整，提高农产品质量。大力开发高附加值的特色产品，生产一批在国内外市场上具有影响和竞争力的“名牌”产品，逐步实现农产品的优质化。突出抓好优质粮食生产基地和优质饲料作物生产基地建设，计划建设大型优质粮食基地4163万亩，建设优质饲料作物基地1343万亩。同时，积极扶持种子、种苗、种畜繁育体系建设，在加强地方项目良种基地建设的同时，继续加大对“良种推广”、“育草基金”、“菜篮子工程”等部门项目的扶持力度，确保项目区良种覆盖率达到100%。
　　2．积极培育各具特色的主导产业，促进产业结构调整。以牛(肉牛、奶牛)、羊、猪、禽等畜产品、名特优经济林、特色水产品为重点，加快发展畜牧业、林业和水产业。加大对劳动密集型农产品和特色农产品的扶持力度，形成专业化、基地化、规模化的生产格局。把畜牧业作为一个大的产业，予以重点扶持，促进粮食的转化增值，其中：在大中城市郊区和东北地区的项目区，结合粮-经-饲三元种植结构的调整，大力发展牛奶生产和乳制品加工；在内蒙、青海等草原地区的项目区，把改良草场和发展畜牧业有机结合起来；在西部地区，与实施西部大开发战略相结合，与退耕还牧(林、草)相结合，重点发展围栏养畜，发展生态农业；在其他农区，主要发展秸秆养畜。在云南、广西、海南、广东、福建等地区，要着力扶持发展热作农业。“十五”期间计划养殖畜禽1.2亿只、出栏畜禽9300万只(以羊单位计)，发展水产养殖面积376万亩。扶持经济林、蔬菜、花卉、水果、药材等高效经济作物生产基地建设，计划发展经济林775万亩、种植蔬菜171万亩、花卉23万亩、药材122万亩。(“十五”期间农业综合开发重点扶持的主导产业和产品见附一，各地可根据市场需求的变化适时调整。)
　　3．因地制宜，分类指导，促进农业区域布局调整。坚持因地制宜，充分发挥区域比较优势的原则，积极扶持各地区合理利用各种农业资源，着力发展具有比较优势和区域特色的农业主导产品和支柱产业，把主导产品做优、做大、做强，把资源优势转变为比较优势。在沿海经济发达地区和大中城市郊区，着力扶持发展高效农业和创汇农业，建设农产品出口创汇基地；在粮食主产区，着力扶持优质、专用品种的粮食生产，建设大型优质粮食生产基地和优质饲料作物生产基地，积极发展畜牧业等多种经营，促进粮食等农产品的转化增值；在西部地区，着力建设一批特色农业基地。在产业项目发展上，以现有优势产业为基础，面向国内外市场，本着缺什么补什么的原则进行建设，努力消除产业结构雷同现象，促进主导产品的升级换代，促进农业区域布局的调整和优化。
　　4．以扶持龙头项目为重点，推进农业产业化经营。以市场为导向，以效益为中心，以科技为依托，积极扶持农产品加工、储运、保鲜等项目建设，提高农产品加工增值率。加大对龙头项目和农民中介组织的扶持力度，选择一批具备一定规模，经济效益较好，辐射带动作用强，产品具有市场竞争优势，具有较强的科技创新能力和良好的经营管理机制的龙头项目，予以重点扶持，建设农产品生产、加工、出口基地，引进开发和推广新品种、新技术，增强市场竞争力和对农民的带动力。引导更多的开发项目采取“公司＋基地＋农户”、“订单”农业等模式，鼓励龙头企业与农民通过签订购销合同、承租返包或以土地使用权、产品、技术和现金等形式入股，彼此结成利益共同体，形成利益共享、风险共担的经营机制，大力推进农业产业化经营。“十五”期间计划扶持加工及服务项目约2300个。各地区原则上要将多种经营项目财政资金的30%以上，安排用于产业化龙头项目建设。
　　(三)保护和改善生态环境。农业综合开发不仅要遵循自然规律，有利于保护生态环境，还要加强生态建设，为改善生态环境做出应有的贡献。这是农业综合开发的重要内容，也是实施西部大开发的重要组成部分。在围绕中低产田改造，加强农田林网建设的同时，重点开展以下几项工作：
　　1．继续禁止新的开荒，保护好天然林、草地和湿地。在继续禁止开荒的同时，对过去开垦的、已经出现生态恶化的项目区，有计划、分步骤地退耕还林还草。相应加大中低产田改造的力度，支持项目区按规定退耕，防治退耕出现反复。
　　2．以生态脆弱地区为重点，加强生态工程建设。以环京津地区、河北坝上地区、内蒙古地区、西北地区等生态脆弱地区为重点，加大生态环境建设力度，特别是防沙治沙力度，为改善全国特别是北京的环境质量做出贡献。“十五”期间计划建设以植树种草、治理坡耕地、防风固沙等为主要内容的农业生态工程1443万亩，建设草原(场)1504万亩，两项合计共2947万亩，其中华北、西北等生态环境脆弱地区2246万亩，占76.2%。在农业生态工程建设和草场建设任务中，环京津生态环境特殊地区分别为344万亩和621万亩。
　　3．继续调整投资结构，逐步加大对生态建设的投入。“十五”期间要进一步提高农业综合开发投资中用于生态建设的比重，其中农业综合开发财政资金安排用于生态建设投入的比重，由“九五”期间的10.2%提高到15%。
　　4．与有关部门积极配合，加大对部门专项生态项目的扶持力度。与水利部、国家林业局配合协作，建设长江中下游及淮河流域防护林工程面积490万亩，太行山绿化工程面积260万亩，防沙治沙示范工程面积425万亩，长江和黄河中上游水土保持工程面积655万亩。
　　(四)推动农业科技进步。进一步加大科技投入力度，“十五”期间用于科技的投入比例，由“九五”期间的3.7%提高到8.7%。努力在农业科技进步中发挥示范带头作用，促进农业增长方式的转变，加快我国农业现代化建设进程。
　　1．加大农业先进适用技术的推广应用力度。在项目区大面积推广应用种植业、养殖业、林业和水利建设等方面先进适用技术，重点是推广应用良种及平衡施肥、节水灌溉和旱作农业、病虫害综合防治、畜禽快速高效饲养、模式化栽培、秸秆养牛等适用技术，提高项目科技水平和开发效益。
　　2．加强农业科技示范项目建设。与优质农产品基地建设相结合，继续搞好农业高新技术示范项目、农业科技推广综合示范项目和农业现代化示范项目建设，建立农业科技示范与推广基地，充分发挥其示范、带动和辐射作用。“十五”期间，分别建设这三类示范项目130个、170个和100个。
　　3．积极开展对农民的技术培训。5年计划组织农民技术培训1.2亿人次，并通过多种途径和方式，改善项目区农民接受新知识、新技术的外部条件，增加农民接受教育和培训的机会，不断提高农民的科学文化素质。
　　4．积极扶持农业科技推广体系建设。加强种子、种苗和种畜繁育体系建设，加快品种更新换代。支持完善现有的农业科技推广体系，扶持具有科技创新和推广能力的龙头企业、合作经济组织和农民专业协会，配合科技推广体制改革，探索建立农业高校、科研单位与开发项目区资源互补、联合开发、利益共享、风险共担的有效途径。
　　四、“十五”期间农业综合开发资金筹措
　　“十五”时期，考虑到改造中低产田难度增加，调整农业结构、发展节水农业、建设高标准农田力度加大等因素，参考“九五”期间实际情况，确定“十五”期间亩投资标准为：以2000年改造中低产田每亩投资273元、草原(场)建设每亩投资114元、优质粮食生产基地和优质饲料作物生产基地建设每亩投资105元、农业生态工程建设每亩投资273元为基数，以后每年递增10%；节水农业示范项目以2000年每亩投资600元为基数，以后每年递增5%。据此测算，“十五”期间土地治理项目投资需860亿元。根据农业综合开发投入政策的有关规定测算，多种经营项目投资需573亿元，科技示范项目投资需95亿元；部门项目按“九五”期末年投资额每年递增8%计算(黑龙江省农垦总局按地方项目测算)，需投资108亿元。各类项目合计总投资需1636亿元。从投资的布局看，用于农业主产区的投资为1073亿元，占总投资的65.6%。
　　“十五”期间继续实行中央财政、地方财政、自筹资金(包括集体和农民自筹现金及以物折资)与其他资金(包括银行贷款)配套投入。总投资1636亿元的来源构成是：中央财政资金投入480亿元，地方财政配套资金461亿元，自筹资金251亿元，其他资金444亿元。
　　中央财政资金可通过以下渠道筹集：正常中央预算安排390亿元(以“九五”期末46亿元为基数，每年平均增加10.7亿元)；利用回收的中央财政有偿资金安排65亿元(其中2001年安排11亿元，以后每年增加1亿元)。这样，“十五”期间中央预算共安排455亿元，年均增长16.5%，与“九五”期间中央财政收入增长幅度持平。另外，利用世界银行贷款折合人民币25亿元，其中：2001年、2002年加强灌溉农业二期项目利用世界银行贷款折合人民币每年5亿元，2003年至2005年争取利用世行农业科技项目贷款折合人民币每年5亿元。
　　(“十五”农业综合开发任务、投资和预期效益见附二)
　　五、“十五”期间农业综合开发主要政策措施
　　为保证农业综合开发“十五”计划的顺利实施，进一步提高农业综合开发水平，必须落实相应的政策措施。
　　(一)建立健全投入机制，调整完善投入政策。“十五”期间要进一步建立健全“以农民投入为主体，国家补助，配套投入，滚动开发”的投入机制。农民是农业综合开发的投入主体，国家的投入主要起引导作用，属补助性质。农民投资投劳搞开发，不属于农村税费改革政策中要求取消的“两工”(劳动积累工和义务工)范围。在实行农村税费改革试点地区，要做好宣传解释工作，避免引起误解。中央和地方财政要加大对农业综合开发的资金投入，“十五”期间用于农业综合开发的资金投入增长幅度应高于“九五”的水平，在预算中优先安排。要采取贷款贴息、股份制经营等方式，引导银行贷款、外资及其他资金投入。同时，要充分照顾地方和农民的承受能力，调整中央财政、地方财政、集体和农民自筹的配套办法。进一步完善资金投向政策，突出改造中低产田、改善农业基本生产条件和生态环境，增加农业生态环境治理项目投资。完善资金使用政策，遵循公共财政和商业银行自主经营原则，调整中央财政资金无偿与有偿投入比例，适当调减有偿资金比例。
　　(二)健全管理制度，创新管理体制和机制。适应市场经济发展的要求，建立科学规范的决策机制和监督制约机制。要进一步健全各项制度，采取科学的管理方式，运用科学的管理手段，不断完善项目和资金的管理体制和机制。在项目管理方面，要认真做好项目建议书和可行性研究报告的编制工作，全面推行专家评审制度，提高立项的科学性；全面推行项目法人制、招投标制和工程监理制，提高项目建设质量；加强项目中期检查和竣工验收工作。积极推进以用水户参与灌区管理为主要内容的水资源管理体制改革，努力建立新型节水管理机制。在资金管理方面，要积极推行资金报账制和有偿资金委托银行贷款制，逐步推行项目资金公告(示)制；严格实行项目资金专人管理、专账核算、专款专用制度；加强对项目资金使用的监督检查，对违反规定的要严肃查处。同时，农业综合开发项目安排要与其他农口部门项目相衔接，避免重复建设，提高综合效益。
　　(三)建立和完善农业信息体系、农产品质量标准体系及检测检验体系。适当扶持农业信息网络建设，建立农业综合开发管理信息系统，通过网络为广大农民提供农产品交易平台，提供农业科学技术、农产品产销信息、气象信息及进出口信息等服务。抓紧制定和完善农产品的质量、安全和卫生标准，逐步建立农产品质量的市场准入制度，健全检测检验的规范和手段，发展安全、无公害农产品和绿色食品、有机食品，提高农产品质量和农业的综合效益，促进农户小规模生产与农产品大市场相结合，加快农业现代化进程。
　　(四)采取有效应对措施，提高我国农产品国际竞争力。为适应加入世贸组织的要求，农业综合开发必须采取针对性的措施，提高我国农产品的国际竞争能力。一是全面提高农产品的质量，努力按国际通行的质量和安全标准组织农产品生产。积极扶持安全、无公害农产品生产，加快绿色食品、有机食品的发展步伐。二要大力扶持具有比较优势农产品的生产、加工和销售。利用我国劳动力资源比较丰富的优势，突出扶持劳动密集型产品。根据各地的资源优势，因地制宜扶持发展特色农产品。三要加大对龙头企业的扶持力度，积极扶持龙头企业建设农产品生产、加工、出口基地，提高农业组织化程度和产业化经营水平，提高我国农业的国际竞争力。
　　(五)积极探索产权管理的途径和办法，确保农发国有资产保全增效。为了维护农业综合开发国有资产国家所有者权益，确保农业综合开发国有资产保全增效，要积极探索如何建立明晰的农发国有资产产权关系，抓紧制定农发国有资产产权管理的政策规定，明确农发国有资产产权管理的指导原则和管理形式，加强对农发国有资产的管理和监督，进一步落实管护责任制，确保竣工的项目长期发挥效益，提高农发国有资产的经营和使用效益。先选择部分地区进行农业综合开发国有资产管理试点，在取得经验的基础上，加以推广。
　　(六)加强机构和队伍建设，搞好部门协作。“十五”时期，农业综合开发的任务非常繁重。各级党委、政府要切实加强对农业综合开发工作的领导，发挥农业综合开发联席会议或领导小组的作用，明确和健全各级农业综合开发部门的职能。进一步加强农业综合开发人员队伍建设，积极开展各种形式的培训，努力提高干部素质，培养适合农业综合开发工作需要的各类专门人才。理顺农业综合开发部门与有关部门的工作关系，加强配合协作，形成强大的合力。各级农业综合开发机构及其工作人员，要按照“三个代表”的要求，增强服务意识，改进工作作风，本着对广大农民高度负责的精神，用好每一笔资金。适应新阶段的工作要求，掌握现代化的管理手段和管理方法，不断提高政策和业务水平，努力完成“十五”期间农业综合开发的任务和目标。
　　附：一、“十五”期间农业综合开发重点扶持的主导产业和产品
　　　　二、“十五”农业综合开发任务、投资和预期效益表(开发任务和投资)
　　　　三、“十五”农业综合开发任务、投资和预期效益表(预期效益)（文件较大，建议下载到本地进行浏览）