我们在审判实践中经常会遇到义务人不服行政机关的仲裁或处理决定，为阻止仲裁书或处理决定生效而向法院提起诉讼的案例。但按照现行的法律规定和法学理论，此类案件在审理中会遇到一系列司法实践与法学理论、法规规范的冲突，并会造成原、被告诉讼地位的错位。如果将此类案件纳入行政审判范围，并根据此类案件的特殊情况做一些特别规定，矛盾和冲突就会迎刃而解。
举一个典型案件为例：申请人劳动者某甲以被申请人乙公司拖欠其工资为由，请求劳动仲裁委员会裁决双方存在劳动关系，并要求乙公司支付所欠工资。劳动仲裁委员会审理后，裁决某甲与乙公司存在劳动关系，并要求乙公司向某甲支付所欠工资。乙公司不服，向法院提起诉讼，请求依法确认其与某甲不存在劳动关系，拒绝支付某甲的工资。法院依法受理后进入诉讼程序，审理中的矛盾点主要表现在以下几个方面：
一、原告的主体资格违背诉的基本原理
乙公司并不是民事权益受到侵害的一方，与原告的地位不符。根据民诉法原理，民事讼诉中的诉，是指当事人之间因发生民事权益纠纷，一方认为自己的合法权益受到对方侵害，向法院提出保护自己民事权益的请求。对于第一个案例，从案件的发生原因来看，认为自己的合法权利受到侵害的是某甲而不是乙公司，应当由某甲作为原告而不是乙公司，因为乙公司的民事权益并没有受到对方的侵害，根本无法提出保护自己民事权益的请求，但如果不能提起诉讼，可能存在错误的仲裁裁决就会发生法律效力，对方就可以申请法院强制执行，其民事权益就会受到损害。依照《最高人民法院对劳动部关于人民法院审理劳动争议案件几个问题的函的答复》，乙公司不能将撤销仲裁裁决作为自己的诉讼请求，只能将自己在仲裁案件中的反驳意见作为自己的诉讼请求，从而导致诉讼理论与诉讼实践的矛盾。
二、违反“谁主张、谁举证”的举证原则
举证责任的分配如按举证分配的一般原则处理，则无法全面查明事实。根据谁主张谁举证的原则，作为原告的乙公司应当就与某甲不存在劳动关系、不拖欠某甲工资的事实提供证据，如不能举出证据加以证明，就应当承担不利的法律后果。根据民诉法原理，需要当事人用证据加以证明的是民事法律事实，简称法律事实，是符合民事规范，能够引起民事法律关系发生、变更、消灭的客观现象。法律事实可以分为两大类，一是事件，是与人的意志无关的法律事实，是能够引起法律关系变动的自然现象；二是行为，是与人的意志有关的法律事实，分为表意行为和非表意行为，表意行为是行为人通过意思表示，旨在设立、变更、消灭民事法律关系的行为，非表意行为，是行为人主观上没有产生民事法律关系效果的意思表示，客观上引起法律效果发生的行为。原告所主张的不存在劳动关系，既不是事件所引发的法律事实，也不是行为所引发的法律事实，确切的说根本就是一个法律事实，从而导致法学原理与诉讼实践的矛盾。作为被告的某甲，对原告的诉讼请求是没有举证责任的，虽然有提交反驳证据的权利，但在审判实践中，法院所审查的对象仍然是某甲在仲裁申请中所主张的事实和请求，原告的请求是否能够得到支持，要看被告所提交的证据是否确实充分，严重违反举证责任原则。
三、违反法庭调查的一般原则
法庭调查如按原告诉讼请求的范围进行，则不能保护对方当事人的合法权益。根据法律规定，法庭调查应当以原告所主张的诉讼请求以及所依据的事实和理由为内容，法庭应当以某甲与乙公司之间是否存在劳动关系以及乙公司是否拖欠某甲的工资为内容，但如果乙公司在起诉时只请求确认与某甲之间不存在劳动关系，依照法律规定，法庭只能就该请求进行调查，不能对是否拖欠工资进行调查，只能就是否存在劳动关系做出判决，不能对是否支付工资做出判决，如此以来，当事人之间的劳动争议就没有得到彻底解决，某甲的民事权益就无法得到保护，违背了设置诉讼程序解决劳动争议的目的。在审判实践中，无论原告在诉状中提出几个诉讼请求，被告都完全按照自己在仲裁中的请求进行答辩，法院不是按照原告的诉讼请求进行法庭调查和判决，而是针对被告的答辩主张进行法庭调查和判决，导致了法律规定与审判实践的严重矛盾。
四、被告答辩主张在诉讼中的法律地位错位
被告的答辩在诉讼中定位难。从形式上看，被告的答辩是对原告主张的反驳，而实质上原告的主张是对被告答辩的反驳；从形式上看，法院的判决是针对原告的诉讼请求所做出，从实质上是针对被告的反驳主张所做出，这就涉及到被告的反驳主张在诉讼中的地位如何认定问题。如果被告仅是对原告主张的反驳，就不应当成为判决的内容，被告的主张可以成为判决内容的只能是反诉，如果称之为反诉，又不符合反诉的概念，因为与原告的主张并不是独立存在的，而是相互依存的。在审判实践中，法官从来没有把被告的答辩主张作为反诉对待，从来没有要求被告答辩也交缴纳反诉费，从来没有在裁判文书中将只做答辩不做反诉的被告列为反诉原告，但是，一旦被告的答辩主张得到支持，其内容就会写在裁判文书的主文中，从而导致法学原理和审判实践的矛盾。
五、当事人的实体权利无法自由处分
此类件情况特殊，当事人不能行使增加、变更诉讼请求的权利。依照法律规定，原告有增加、变更、放弃诉讼请求的权利，有撤回起诉的权利，但在该案件中，原告的上述权利将受到限制。因为原告的诉讼请求来源于被告在仲裁案件中的仲裁请求和仲裁委的仲裁裁决，原告只能请求判决与被告之间不存在劳动关系以及不支付被告工资，而不能提出其他请求，也不能变更为其他请求，因此，没有增加和变更诉讼请求的权利。如果原告想放弃某项诉讼请求，比如放弃不支付被告工资的诉讼请求，法院也不会视为原告同意支付被告工资，更不会因为原告放弃该项请求而对是否应当支付被告工资不予审理和判决，否则，就是原告对义务的认可或者对义务的放弃，均不是对权利的放弃，因此，原告也没有放弃诉讼请求的权利。可以放弃民事权利的只能是被告，比如放弃要求原告支付工资的主张，但由于被告的诉讼地位，法律并没有赋予其该项权利，然而在审判实践中，法院是允许被告放弃的。
六、撤诉的法律后果违背法学原理
此类案件如果撤诉，会导致行政机关原裁决的生效，与一般意义的撤诉法律后果不同。在一般民事案件中，如果原告撤回起诉，当事人之间的民事争议就会恢复到原来的没有得到解决的状态，而在该案中，如果原告撤回起诉，仲裁委的裁决就会发生法律效力，就会受到仲裁裁决的约束，并不能回到争议没有得到解决的状态。劳动争议案件的起因是申请人向仲裁委的请求和当事人对仲裁裁决的不服，一旦申请人的请求得到解决或者不愿通过诉讼的方式解决时，却无法终结诉讼的进行，因为他不是原告，没有撤诉的权利，一旦原告通过自行协商的方式满足被告的请求后也不能终结诉讼的进行，因为撤诉的后果就是仲裁裁决的生效，从而导致双方不知所终。
在一般民事案件中，经法庭调查，如果原告所主张的诉讼请求成立的，判决予以支持，不成立的，判决予以驳回。在该案中，如果原告的主张成立，就应当判决某甲与乙公司不存在劳动关系，乙公司不需向某甲支付工资，就第一项判决我们可以暂且称之为消极的确认之诉，对于第二项判决，我们无法将其归属于确认之诉、变更之诉和给付之诉中的任何一种；如果原告的主张不成立，应当判决驳回原告的诉讼请求，但如此判决等于使被告在劳动仲裁中的仲裁请求没有得到解决，为避免该问题，在审判实践中判决支持被告的反驳主张，从而导致审判实践的不统一。
通过以上分析，我们不难发现，在被申请人不服行政机关仲裁或处理决定而提起民事诉讼的案件中，有许多按法学理论和现行法律规定无法解决的现实问题，形成理论与实践的冲突，也不利于对当事人权利的平等保护。上面只是举出此类案件中的一例。其实在劳动争议纠纷、土地承包经营权纠纷和行政机关就民事争议作出处理决定的案件中，如果让被申请人作为原告，都会出现很多类似的、难以克服的矛盾，会严重的损害法律的尊严和法院的形象。
在司法实践中，不服行政机关仲裁或处理决定提起诉讼的案件主要有四类，一是按照《劳动争议调解仲裁法》的规定，发生劳动争议，当事人可以向劳动仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。二是按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，发生农村土地承包经营纠纷的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；当事人不服仲裁裁决的，可以向人民法院提起诉讼。三是依照《行政复议法》第八条第二款的规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。四是依照《土地管理法》第十六条的规定，当事人发生土地所有权和使用权争议的，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。对有关人民政府的处理决定不服的，向人民法院提起诉讼。
以上四类诉讼均是有关组织对当事人之间的民事纠纷作出处理后，因当事人不服而发生的诉讼，不同的是前三类诉讼属于民事诉讼，第四类诉讼属于行政诉讼。在第四类诉讼中，当事人可以以有关组织为被告，请求法院撤销其作出的处理决定，而在前三类诉讼中，当事人只能以对方当事人为被告，除一裁终局的劳动争议裁决外，不能请求法院撤销或者维持有关组织所作出的处理决定。对有关组织所作出的前三类处理决定，可能是申请人不服，也可能是被申请人不服，如果是申请人不服提起诉讼的，申请人为原告，被申请人为被告，当事人主从的地位没有发生变化，不会存在什么问题。如果是被申请人不服提起诉讼的，被申请人为原告，申请人为被告，当事人的主从地位无一例外地发生了变化，出现理论与实践的诸多问题。为解决此类案件审理中理论与实践的冲突，笔者建议采取以下方法解决：
第一，将劳动仲裁裁决、农业仲裁裁决和行政机关对民事争议的处理决定纳入行政诉讼的范围。就如土地行政管理部门对土地权属所做出的处理决定一样，当事人不服的，可以向法院提起行政诉讼，请求法院予以撤销，同时对当事人之间的民事争议做出判决。
根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。虽然不是严格的行政主体，但与行政主体并无本质的区别，因为仲裁委是以劳动行政部门的代表为主导，我们可以称之为准行政主体，所做出的仲裁裁决虽然不是严格的具体行政行为，但与具体行政行为也大同小异，因为仲裁委行使的国家权利，我们可以称之为准具体行政行为。农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，与劳动仲裁委员会的组成相类似。对民事争议作出处理的行政部门是典型的行政主体。况且人民政府所处理的当事人之间关于土地使用权和所有权的纠纷也属于民事纠纷，既然对该处理决定是可以提起行政诉讼，那么对劳动仲裁委、农村仲裁委所做出的裁决和行政部门就民事争议所做出的处理决定也应当可以作为行政诉讼的对象。所以将该三类案件纳入行政诉讼的范围并不存在法律上的障碍。
第二，当事人可以请求法院撤销仲裁裁决或者处理决定，并对当事人之间的民事纠纷做出裁判。法院认为原告的主张不成立的，驳回其诉讼请求，维持仲裁裁决或者处理决定，请求成立的，撤销仲裁裁决或者处理决定，对当事人之间的民事纠纷做出裁判。该方案与第一种方案的唯一不同就是，第一种方案将仲裁裁决或者处理决定作为可诉的具体行政行为，将诉讼纳入行政诉讼的范围，该方案将仲裁裁决或者处理决定作为非具体行政行为，仍然属于民事诉讼的范围。
第三，参照《仲裁法》重新仲裁的规定处理。当事人对仲裁裁决和处理决定不服的，可以请求人民法院予以撤销，请求成立的予以撤销，当事人可以重新申请仲裁机构予以仲裁或者有关行政管理部门予以处理，也可以向人民法院提起诉讼，请求不成立的，予以驳回，维持原仲裁裁决或者处理决定。
这样处理在于商事仲裁与劳动仲裁、农业仲裁和行政处理决定的相同之处，都是某组织以第三人的身份对争议的民事纠纷所做出的决断，不同之处是所解决的民事争议的范围，商事仲裁解决的是商事纠纷，劳动仲裁解决的是劳动争议，农业仲裁解决的是土地承包经营纠纷，处理决定解决的是与行政管理相联系的民事纠纷。既然都是某组织以第三人的身份对民事争议的处理结果，就应当得到相同的对待。如此解决可以保留仲裁裁决和处理决定的快捷性、经济性和独立性，也可以不改变诉讼的种类和性质。
第四，增加当事人可以事后提出异议的规定。如果为了保持现在的诉讼制度基本不变，可以将当事人对仲裁裁决或者处理决定不服提起诉讼的规定变更为，申请人对仲裁裁决或者处理决定不服的，可以在规定期限内直接向人民法院提起诉讼，被申请人不服的，可以在规定期限内向仲裁委或者行政管理部门提出异议书，申请人在收到异议书之日起在规定期限内再向人民法院提起诉讼。
如此解决方案，与原先不同的是，只能由申请人向法院提起诉讼，不能由被申请人向法院提起，与前三种方案相比较，不需要修改任何法律规定和司法解释，只需要补充一条新的司法解释即可。原来，当事人只需要持劳动仲裁裁决和起诉状就可以申请立案，现在，如果是申请人不服仲裁裁决向法院起诉的话与原来一样，如果是申请人基于被申请人不服仲裁裁决向法院起诉的话，还需要持有被申请人的异议书。
国土资源部办公厅关于进一步加强以公开促监督工作的指导意见
国土资源部办公厅
国土资源部办公厅关于进一步加强以公开促监督工作的指导意见
中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：
为深入贯彻落实党的十八大、十八届中央纪委二次全会、国务院第一次廉政工作会议、全国“两会”精神和中央关于改进工作作风、密切联系群众各项规定，进一步扩大基层民主、提高管理水平，密切联系群众、改进工作作风，转变政府职能、依法规范权力运行，强化廉政风险防控、推进反腐倡廉建设，在总结以往工作经验的基础上，结合部直属机关实际，现就加强“以公开促监督”工作提出如下指导意见。
一、提高对加强“以公开促监督”工作重要性的认识
推进信息公开就是让权力在阳光下运行，接受群众监督。阳光是最好的“粘合剂”，加强“以公开促监督”工作，有利于扩大基层民主、提高行政能力、凝聚发展合力；阳光是最好的“稳定剂”，加强“以公开促监督”工作，有利于领导干部转变工作作风、密切联系群众、促进和谐稳定；阳光是最好的“防腐剂”，加强“以公开促监督”工作，有利于加强权力运行监督、推进党风廉政建设。
党中央从提高党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性、建设为民务实清廉政府和构建社会主义和谐社会的高度，大力推进党务政务等信息公开。部党组把开展“以公开促监督”工作作为发展党内民主、转变工作作风、密切联系群众、建立健全惩治和预防腐败体系、推动改革发展的重要举措，不断加大推进力度。部直属机关司局和单位要切实提高对加强“以公开促监督”工作重要意义的认识，以与时俱进、求真务实、改革创新的精神，进一步把“以公开促监督”工作抓紧抓实抓好。
二、明确加强“以公开促监督”工作的指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想。加强“以公开促监督”工作，要以党的十八大精神为引领，围绕国土资源管理改革和发展大局，以现代信息技术为主要手段，以权力运行的关键环节为监督重点，以建立完善各项信息公开制度为根本保障，以打造为民务实清廉的直属机关为核心目标，结合工作实际，健全工作机制，创新方式方法，抓好制度落实，营造和谐环境，更好地为改革发展稳定大局服务。
（二）基本原则。
服务中心。紧紧围绕中心工作和发展大局，充分调动广大党员群众创业创新的积极性，努力营造科学发展的良好环境，提高党员干部特别是领导干部科学决策和管理水平。
依法依纪。按照法律法规和有关政策规定，依法依纪进行公开，使党务、政务、财务、事务等公开工作按照党纪国法，在规范化、制度化轨道上运行。
真实公正。尊重和保障党员群众的知情权、参与权和监督权，认真落实中央和部党组关于党务政务等信息公开的各项规定，维护信息公开的严肃性，实事求是、客观公正地把真实情况向广大党员群众公开，确保公开内容真实可信、准确公正、及时有效。
注重实效。坚持从实际和效果出发，突出工作重点和难点，增强工作的针对性和实效性，做到既方便党员群众的知情参与，又保障党员群众的民主权利，采取多种公开形式，讲求形式和效果的统一。
（三）目标任务。通过加强“以公开促监督”工作，进一步完善信息公开平台，扩展信息公开内容，健全信息公开制度，形成较为完善的以信息公开和责权清晰为主要特点的民主监督制约机制，各项工作透明度不断提高，民主监督渠道更加畅通，党员群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障，部直属机关为民务实清廉的良好形象进一步树立。
三、加强“以公开促监督”工作的主要内容
（一）进一步加大信息公开的内容。加强“以公开促监督”工作，要不断加大党务、政务、财务、事务等信息公开力度，重点围绕对决策权、审批权、用人权等权力运行过程的监督以及群众所关注的重大事项和热点问题来进行。公开的主要内容包括：
干部群众普遍关心、涉及群众利益的事项。包括干部职工工资及津贴调整、执行各类补贴及奖金分配情况；干部职工医疗、住房等改革方案和有关政策以及落实情况；干部职工年度考核、评优评先结果和上级对单位绩效考核、奖惩情况等。
容易出现不公平、不公正甚至不廉洁行为的关键环节。包括领导干部竞争上岗、人员引进和接收过程中有关环节的情况和最后结果；大宗物品采购、公共财产使用、专项活动经费使用等过程中有关环节运行情况和最后结果；基本建设招投标、重大课题及业务委托过程中有关环节运行情况和最后结果；涉及项目审批各个环节运行情况和最后结果等。
事关单位发展的重大事项。包括单位中长期发展规划和年度工作计划、目标、执行情况；单位年度主要财务指标、财务预算及执行情况、财务管理制度和各项收支使用情况；领导干部任期目标、工作分工等有关情况；领导干部民主评议、廉洁自律情况等。
其他工作情况。制度规定的各项办事程序和工作要求，以及根据单位实际情况或党员群众认为有必要公开、不违反国家相关保密规定、适于公开的其他事项。
（二）进一步畅通信息公开的渠道。坚持因内容而宜、因地制宜、灵活多样、简便及时、利于监督的原则，进一步畅通和拓展信息公开途径，扩大公开范围，增强监督效果。在坚持完善和有效运用会议、公示栏、会议纪要、情况通报等传统公开渠道的基础上，进一步加大网络建设力度，充分运用现代信息技术手段，推进信息公开，强化民主监督。加快内网建设速度，推进内网全面运行。
（三）进一步规范信息公开的程序。遵循“事前征求意见、事中通报情况、事后反馈结果”的基本程序，注重实效，规范有序，防止和克服形式主义，不为公开而公开。负责信息公开的主要职能部门，事先提出公开的内容、范围、形式和时限等初步意见，报请分管领导审核后，由领导班子会议研究决定。实行预公开制度，在决定或办理与群众利益密切相关的重要事项时，应当在正式决定或办理之前将方案公布，在充分听取干部职工意见并进行调整、修改后，再正式公布。各单位主要负责同志对信息公开的内容进行审核把关，保证信息公开的真实性、全面性和有效性。
（四）进一步强化信息公开的时效。建立信息公开时间与内容相适应的制度，做到定期公开与不定期公开相结合、长期公开与阶段性公开相结合。固定内容（有关政策、规章制度等）长期公开；常规性工作（日常业务、日常花销等）定期公开，一般每季度至少公开一次；阶段性工作（年度工作目标进展情况、重大项目进展情况等）逐段公开；临时性工作（工资津贴调整、专题会议等）及时公开，一般在工作结束3个工作日内公开。
（五）进一步加强制度建设。做好“以公开促监督”工作，重点在落实。各单位要结合自身实际，建立健全工作机制，要有针对性地制定和完善党务、政务、事务、财务等信息公开的相关制度，广泛宣传、精心组织、周密筹划、狠抓落实。
四、推进“以公开促监督”工作的保障措施
（一）落实领导责任。推进“以公开促监督”工作能否取得更大成效，关键在于领导班子特别是主要领导是否重视和身体力行。各级领导班子要将推进“以公开促监督”工作列入重要议事日程，纳入重点工作布局，切实加强组织领导，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，相关职能部门协同配合，切实把这项工作深入下去。
（二）强化宣传引导。要采取多种形式，深入宣传推进“以公开促监督”工作的重要意义和目标内容，增强党员和群众的责任意识，引导党员群众正确行使民主权利，积极参与“以公开促监督”工作中来。要充分利用各类媒体报道工作动态，宣传好经验、好做法，发挥典型示范作用，正确引导舆论，努力营造良好氛围。
（三）加强督导检查。要把各类公开工作情况作为党组织、领导班子及其主要负责人年度工作考核和党建工作考核的重要内容，纳入绩效考核体系，年底统一进行考核。部有关职能部门要加强跟踪检查。各单位要定期进行自查自纠，发现问题及时整改，确保取得实实在在的效果。
部办公厅
2013年4月10日
