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　　一、利害关系人的范围问题

　　最高人民法院关于贯彻执行《〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第25条规定：“申请宣告死亡的利害关系人的顺序是：（1）配偶；（2）父母、子女；（3）兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女；（4）其他有民事权利义务关系的人。申请撤销死亡宣告不受上列顺序限制。”依此规定，被宣告死亡人的利害关系人范围也就确定下来了。对配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，学界都无异议；但对哪些人和组织可以视为其他有民事权利义务关系的人，学界对此有不同的认识。例如：失踪人失踪前所在单位能否认定为是失踪人的利害关系人。何谓失踪人之利害关系人，台湾学者胡长清认为：“利害关系人，指因失踪人之生死，而有法律上之利害关系者而言。举凡失踪人之配偶、继承人、法定代理人、财产管理人、债权人、受遗赠人及生命保险金受领人等皆属之。”（注释1）大陆学者尹田认为：“失踪人的利害关系人为与死亡宣告存有法律上之利害关系的人，包括失踪人的近亲属及受遗赠人、因失踪人之死亡而有权获得人寿保险金的受益人、不动产共有人以及失踪人的债权人、债务人等。但依日本有关判例，不包括需要以死亡宣告之结果为其他诉讼事件作证据之人。”（注释2）这两种观点均未谈及失踪人所在单位是否有权申请宣告失踪人死亡。对此也是众说纷纭，有学者认为，宣告死亡为民事制度，与下落不明人无民事权利关系而仅有劳动关系或行政关系的单位或个人，无权申请宣告下落不明人死亡，有关问题应依劳动法、行政法的规定解决。（注释3）也有学者认为：“其他有民事权利关系的人也仅指自然人，而不包括法人。”（注释4）相反的观点认为，其他有民事权利关系的人主要包括下落不明人的债权人和所在基层组织或单位等。之所以说失踪人所在基层组织或单位是利害关系人，是因为它们与下落不明人之间存在管理关系、工作关系等，与民事权利义务关系具有密切关系，也应属于广义上的民事法律关系。（注释5）而我国的司法实践中，实际上否认了失踪人所在单位是失踪人的利害关系人的观点。

　　1986年2月18日，《最高人民法院关于失踪人的工作单位能否向人民法院申请宣告失踪人死亡的批复》中指出：“……《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第一百三十三条所指的利害关系人，必须是与被申请宣告死亡的人存在一定的人身关系或者民事权利义务关系的人。宣恩县人大常委会为解决减员增补以及停发失踪人聂××的工资等问题，不宜作为利害关系人向人民法院申请宣告失踪人死亡，应按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及我国劳动制度的有关规定处理。”依据批复，失踪人失踪前所在单位不能认定为是失踪人的利害关系人。按照劳动部制定，于1996年10月1日起试行的《企业职工工伤保险试行办法》第十二条规定：“职工因公外出期间或者在抢险救灾中失踪的，其亲属或者企业应当向企业所在地公安部门、劳动行政部门报告。劳动行政部门应当根据人民法院宣告死亡的结论认定因工死亡。”第二十九条规定：“职工因公外出期间因意外事故失踪的，从事故发生的下个月起三个月内，本人工资照发，从第四个月起停发工资，对失踪职工的供养亲属按月发给供养亲属抚恤金。生活有困难的，可以预支一次性工亡补助金的百分之五十。人民法院宣告死亡的，发给丧葬补助金和其余待遇。当失踪人重新出现并经法院撤销死亡结论的，已领取的工伤待遇应当退回。”《中华人民共和国人事部关于退休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》也指出：“……对于退休干部失踪后的有关待遇问题，可根据《中共中央组织部老干部局关于离休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》（老干办字〔1992〕第27号）精神，参照原劳动部办公厅《关于退休职工下落不明期间待遇问题的批复》（劳办险字〔1990〕1号）及《关于退休职工下落不明期间应从何时停发退休待遇问题的复函》（劳办发〔1993〕162号）意见处理，即：退休人员失踪，下落不明在６个月以内的，其退休费可照发；超过6个月的，从第7个月起暂时停止享受退休待遇。宣告死亡的，其抚恤金发放标准以停止享受退休待遇时的退休费为基数。”因此，笔者也认为既然相关劳动人事法规也有相应的规定，也就没有必要支持失踪人生前所在单位成为宣告死亡的申请人之一。为防止出现没有失踪人的利害关系人申请宣告失踪人死亡的情况，学者建议仿效日本和法国立法例在《民法通则》对宣告死亡原有规定的基础增加“没有利害关系人或者虽有利害关系人但不提出申请的，由检察官向人民法院申请宣告他（失踪人）为死亡人”。（注释6）
　　二、申请人的顺序问题

　　对此问题学界历来有顺序说和无顺序说两种主张。另有学者提出了不同于上述两种主张的新学说：宣告失踪与宣告死亡制度的最大区别，在于宣告失踪制度仅仅带来了失踪人财产管理上的变化，而宣告死亡制度则不仅带来了财产关系的变化，更使特定利害关系人的人身关系发生了变化。前列得以申请宣告死亡的利害关系人中，因被申请人的死亡宣告引起人身关系变化的，主要是被申请人的配偶。根据最高法院的司法解释，被宣告死亡的人与配偶的婚姻关系，自死亡宣告之日起消亡。死亡宣告被人民法院撤销，如果其配偶尚未再婚的，夫妻关系从撤销死亡宣告之日起自行恢复；如果其配偶再婚后又离婚或者再婚后配偶又死亡的，则不得认定夫妻关系自行恢复。以这些规定为前提，不赋予被申请人的配偶以优先序位，就意味着可以由其他人决定被申请人与其配偶之间的夫妻关系的存续，这是明显不妥当的。因此，配偶应有优先序位。至于配偶出于不正当目的的不申请宣告死亡的，构成优先序位的滥用，可由其他利害关系人在举证证明这一情形的前提下，请求人民法院剥夺其优先序位。至于配偶之外的其他人，可以不规定先后顺序。因此一概没有顺序限制，也难谓妥当。（注释7）

　　笔者在此也有一个方案：保留最高法院对顺序的规定，但应规定顺序在后的利害关系人可以以顺序在前的利害关系人由于不正当目的不申请宣告死亡为由，要求法院剥夺顺序在前人的优先序位。但是实际上，这种方案是把问题复杂化了。第一，依最高法院司法解释的规定利害关系人行使申请权的顺序，有优先性和排他性的特点，似乎失踪人的配偶是其中最大的利害关系人，但对此规定的合理性在学界中有很大的疑问。因此以此为分析，理由很难立足。第二，申请人与失踪人的利害关系孰轻孰重在理论上和实践中都很难区分，说利害关系有轻重之分也只是理论上的模糊认识，无法具体区分。第三，如果说，失踪人的配偶只是因为感情问题，一直未申请宣告失踪人死亡，是否应归为是“不正当目的”是存有疑问的。对此，法律又必须对哪些行为构成“不正当目的”另行规定，无疑是把问题复杂化了。因此笔者认为，顺序说未免太过绝对，不利于保护顺序在后的利害关系人的利益，有违“禁止权利滥用”的民法基本原则。无顺序说的观点应该比较合理，利于兼顾各方利害关系人的利益。（如转载敬请注明作者）

　　北安市人民法院--宫晓辉

重庆市人民政府


重庆市行政执法证件管理办法
重庆市人民政府



第一条 为了规范行政执法行为，加强对行政执法证件的管理，保障和监督行政执法机关和行政执法人员依法行使职权，根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规规定，制定本办法。
第二条 重庆市行政执法证件的制作、发放、使用和管理适用本办法。
第三条 重庆市行政执法证件（以下简称执法证）是本市各级行政机关，法律、法规授权的组织以及行政机关依法委托的组织（以下统称行政执法机关）的行政执法人员的执法身份证明。
第四条 执法证由市人民政府统一制作，并套印市人民政府印章。
执法证实行分级管理。县级以上人民政府法制机构为执法证的发证机关，同时也是所发证件的监督管理机关。
第五条 执法证由行政执法人员所在的行政执法机关按下列规定统一向发证机关申请领取：
（一）县级以上人民政府的行政执法机关向同级人民政府法制机构申领；
（二）镇、乡人民政府的行政执法机关向所在县级人民政府法制机构申领。
直属单位及分支机构由所在行政执法机关按前款规定申领。
第六条 申请领取执法证的行政执法机关应当具备以下条件：
（一）法律、法规或者规章明确规定享有执法权；
（二）有健全的内部行政执法程序制度；
（三）有经过培训的合格的行政执法工作人员。
第七条 申领执法证的人员应当具备以下条件：
（一）直接从事行政执法工作的在岗人员；
（二）遵纪守法、秉公守法、秉公执法、清正廉洁、作风正派、责任心强；
（三）经所在行政执法机关岗位培训，考试考核合格；
（四）经政府法制机构行政执法资格培训，考试考核合格。
第八条 下列人员不得申领执法证：
（一）不直接从事行政执法的；
（二）受过刑事处罚的；
（三）受党内纪律处分或行政记过以上行政处分不满两年的；
（四）因违法或违纪行为正在接受审查的；
（五）国家公务员考核不称职的；
（六）未经行政执法资格培训，或虽经培训但考核不合格的；
（七）其他不符合发证条件的。
第九条 行政执法机关领取执法证应当向发证机关提出书面申请。申请书应当包括行政执法依据、执法范围和类别、法定权限、处罚种类和执法队伍状况等内容，并附申领执法证人员名册。
第十条 发证机关应当对领证申请进行严格审查，对符合本办法第六条和第七条规定条件的，颁发执法证。
第十一条 执法证上应张贴持证人员照片，并按下列规定加盖钢印：
（一）属市人民政府行政执法机关的，盖该执法机关钢印；
（二）属镇、乡人民政府行政执法机关的，盖所在县级人民政府钢印；
（三）属其他行政执法机关的，盖同级人民政府钢印。
第十二条 持证人员必须按照执法证中规定的执法范围实施行政执法，不得超越权限和范围执法，不得在非执法活动中使用执法证，不得将执法证转借他人使用。
第十三条 执法人员在现场执法中，应当向行政管理当事人出示执法证，表明身份。未出示执法证的，以及超越执法证规定的执法范围的，当事人有要拒绝执法。
第十四条 执法证实行两年一审验制度。发证机关每两年对执法证持证人员进行一次资格审查，对符合本办法第七条规定条件的，确认执法资格，在执法证的“验证”栏内加盖“验讫”印章，并注明验证时间；对有本办法第八条情形之一的，取消执法资格并及时收回执法证。
到期未经审验的执法证自行失效。
市人民政府法制办公室对所发执法证的审验委托各行政执法机关进行。
第十五条 各级发证机关应当建立健全执法证监督管理制度，对所发证件的使用情况实施监督管理。
第十六条 执法证如有遗失或者损毁，应当及时向发证机关报告，经发证机关审核并登报声明作废，可以补发。持证人员离开行政执法岗位，所在行政执法机关应当收回执法证，并及时上交发证机关。
第十七条 执法人员有下列行为之一，所在行政执法机关、发证机关及上级行政执法监督机关均有权给予批评教育，责令改正；情节严重的，由所在行政执法机关依法给予行政处分：
（一）在行政执法活动中未向行政管理当事人出示执法证的；
（二）使用失效的执法证的；
（三）将执法证借给他人使用的；
第十八条 执法人员有下列行为之一，情节轻微的，给予批评教育，责令改正；情节严重、尚未构成犯罪的，由所在行政执法机关依法给予行政处分：
（一）超越职权或者非公务活动使用执法证的；
（二）涂改执法证的；
（三）利用执法证以权谋私、违法违纪的；
（四）其他严重违反证件管理的行为。
第十九条 对有第十七条、第十八条各项行为之一的，所在行政执法机关根据具体情况，可以暂扣或者收回执法证。发证机关及上级行政执法监督机关也可以暂扣执法证。
发证机关及上级行政执法监督机关对暂扣的执法证，应当在两天之内移交所在行政执法机关处理。行政执法机关应当将处理情况及时反馈给移交机关。
第二十条 违反本办法有关规定，无权发证机关擅自发放执法证，所发证件无效，由同级人民政府法制机构责令改正；情节严重的，由上级机关依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
第二十一条 持有国务院部门制作并套印制作部门印章的行政执法证件的行政执法人员，凭该证件依法行使执法权，不再申领执法证。
使用国务院部门行政执法证件的行政执法机关，应将执法依据、执法范围、类别、证件式样及持证人数报同级人民政府法制机构备案。
对国务院部门行政执法证件的使用管理，可参照本办法执行。
第二十二条 人民警察持公安机关制发的有效证件贪污行使执法权。
第二十三条 本办法所称上级行政执法监督机关，指上级主管机关和上级政府法制机构。
第二十四条 本办法由重庆市人民政府法制办公室负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。《重庆市行政执法证件和标志管理暂行办法》（重府令第26号）同时废止。



1997年9月6日