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规范性文件应当规范

大悟县地方税务局 李景然


【案情】

二○○一年四月，大悟县地方税务局稽查局在对京珠路大悟北段潜江市公路建设工程公司纳税情况进行检查时发现，该公司在京珠路施工过程中，采挖工程用土石方，并且与当地政府鉴定协议，开采工程所需砂石。稽查局根据相关税收政策的规定，认定该公司开采应税矿产品应当依法缴纳资源税。于是对该公司下达了《限期改正通知书》要求该公司申报其应纳资源税。
潜江市公路建设工程公司认为，建筑施工单位自采自用砂石、粘土不应缴纳资源税，拒绝申报应纳资源税，也拒绝提供其开采砂石的相关资料。
县稽查局通过到当地政府调查，并走访了其他开采砂石单位和个人，了解到了该公司开采时间及数量，并取得了该公司开采砂石的相关证据资料。稽查局认为该公司开采砂石的行为应当缴纳资源税，且该公司已超过了纳税申报期，于五月八日对该公司不申报纳税的行为下达了《税务行政处罚决定书》决定罚款玖仟元，并通过县城建局定额管理站到实地勘测出工程用砂、石、土的数量，推算出该公司开采应税矿产品应纳税额。
五月十八日，稽查局又到县地矿局调查取证，县地矿局认定该公司开采的河砂属矿产资源中的天然石英砂，河卵石岩性以石灰石为主，据此核定该公司应纳资源税25万元，并通知该公司交纳，潜江市公路工程公司拒绝交纳县稽查局核定的应纳税款。由于该公司拒绝交纳税款，稽查局申报县地税局通知其开户银行扣缴了应缴税款及滞纳金，该公司不服地税局的强制执行措施，起诉到大悟县人民法院。
原告认为：《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第四条规定“未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或者暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案”。“至今为止，湖北省人民政府并未作出在我省开征非金属矿原矿（含沙卵石）资源税的决定，更未报财政部和国家税务总局备案”。而省地税局文件认定沙、石、粘土按其他未列举名称的非金属矿原矿征收资源税。“被告以省地税局的文件为依据对非金属矿原矿征收资源税显然缺乏法律依据”。因此被告的行政处罚决定及强制扣缴税款措施缺乏事实依据，适用法律错误，处罚程序违法，要求被告退还扣缴的税款。
被告认为对原告的处罚是依法行使职权，原告在工程施工中开采、收购了工程所需河砂、卵石、碎石等建筑材料，根据《中华人民共和国资源税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定开采应税资源的单位和个人为资源税的纳税人，因此原告应在法定期限内申报，经税务机关责令其限期改正，原告仍未办理纳税申报，因此税务行政处罚决定事实清楚，程序是完全正确的。
未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征收资源税原告无权诉讼，《税收征收管理法》第八十八条规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”。因此原告对税务机关是否该征税问题应当先缴税再复议，然后才能起诉。
人民法院通过审理认为被告作出行政处罚、强制执行的程序合法，措施得当。但是强制执行的税款是否应当征收存在复议前置问题，应当另案审理，但是未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征税又是税务行政处罚和强制执行的基础，因此，人民法院决定暂行中止该案的审理，要求原告对征税问题进行复议后再一并审理。
潜江市公路建设工程公司又申请孝感市地方税务局对该案进行复议。在复议过程中，县地税局认为该公司开采的河卵石矿质属石灰石，根据《实施细则》规定石灰石属列举名称的矿产品，应当征收资源税。《省地方税务局关于京珠公路建设取土是否征收资源税的批复》（以下简称《批复》）规定修、筑路所用砂、石、粘土应当按照未列举名称的其他非金属矿原矿征税。
复议机关认为，未列举名称的非金属矿原矿是否征税应当由省人民政府确定，湖北省地方税务局的《批复》中将河砂、粘土按照未列举名称的非金属矿原矿征收资源税，明显越权，因此不能作为征税依据。
根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中《矿产资源分类细目》规定，河砂属于天然石英砂，资源税税目中只列举了石英砂，因此河砂属未列举名称的非金属矿原矿。通过相关部门认定河卵石的岩性以石灰石为主，因此复议机关认为对河卵石征收资源税法律依据充足，对粘土、河砂等其他未列举名称非金属原矿征收资源税法律依据不足。因此撤销县地税局的扣缴税款通知书，要求县地税局重新核实沙、石、土的数量后，重新核定应纳税额。
经过重新核实后，县地税局核定原告开挖河卵石应纳资源税三万元，退还了余下多征税款，原告因此也撤回向了人民法院的起诉书。
【评析】：
一、现行规范性文件制定中存在的问题
行政机关的行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为，而许多具体行政行为是依据抽象行政行为作出的，如果抽象行政行为不合法具体行政行为的合法性就难以保证，虽然，抽象行政行为不被当事人直接诉讼，但因执行抽象行政行为引发具体行政行为诉讼的案例是非常多的。
抽象行政行为包括制定行政法规、行政规章和大量的规范性文件，从总量上看，规范性文件的总值大大超过行政法规和行政规章；从行政法制工作的角度看，规范性文件的制定对于行政法规和行政规章起到有效的执行作用，在行政管理中起着非常重要的作用，但是，应该看到在实践中也存在不少问题。
1、越权制定规范性文件的情况严重。行政机关制定规范性文件的内容相当广泛，在制定规范性文件时，存在着严重的越权行为，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。由于我国现行行政法调整的范围较窄，某些管理领域往往先由国家行政机关的规范性文件调整，部分规范性文件在行政管理中起着重要作用，而一些不合法的规范性文件，会严重影响行政执法的严肃性，导致具体行政行为不合法。如《财政部 国家税务总局关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税[2001]73号）将部分娱乐业税率调整为20%，而《中华人民共和国营业税暂行条例》第二条第三款规定“纳税人经营娱乐业具体适用的税率，由省、自治区、直辖市人民政府在本条例规定的幅度内决定”。因此财政部的文件属于同级横向越权行为。
2、制定的规范性文件与上一级规范性文件、行政规章、行政法规不相符合，甚至出现抵触，使行政法规、行政规章在实施中发生变形，如本案中未列举名称的其他非金属矿原矿征收资源税征税问题。湖北省地税局《关于资源税几个政策问题的通知》（鄂地税发[1994]015号）、《省地方税务局关于调整未列举名称的其他非金属矿原矿资源税税额标准的通知》都明显越权确定了资源税税额、减免税等问题。这不仅与《暂行条例》的立法内容相违背，也与《中华人民共和国税收征税管理法》规定的除法律、行政法规外，任何机关不得作出税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的规定相违背。又如在《暂行条例》第七条第三款规定的资源税减免权为：国务院规定的其他减税、免税项目，而在财政部制定的《实施细则》第四条第二款中却规定未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税。这明显越权授权省级人民政府有减免税权。
3、没有遵循必要的程序规则，有的行政机关往往根据某一领导的一个批示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个文件，行政机关内部职能部门也是各行其是，隔行如隔山，对重要性文件没有经过认真、周密的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，不广泛听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。
二、进一步完善规范性文件的制定程序
1、严格执行规范性文件制定程序。为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法，对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，使行政机关这种抽象行政行为做到针对性强，更加科学合理。
2、落实公开、公正制度。在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻，更有利于群众的参与和监督。
3、严格划分制定权限。对不属本级管理的事务不得越权制定文件，对需要部门协调的及时相互沟通，对属于上级权限的应及时请示，对本部门需要创立规章的不应以规范性文件代替，同时在制定规范性文件时应当加强内部职能部门的协调，建立严格的会签制度，对涉及法规性内容应当有法制工作部门的意见。
4、加强对规范性文件的监督检查。对于规范性文件的监督有行政监督、司法监督和社会监督。上级行政机关应经常检查所属部门制定的规范性文件，对不合法的文件应当撤销或变更。行政机关内部法制工作机构应当定期对本部门的文件进行清理，建立规范性文件报送备案制度。
在司法监督中，人民法院对审理案件中具体行政行为依据的规范性文件应当严格鉴别和判断，对于不合法的规范性文件不予采信，同时可以采用司法建议方式向规范性文件制定单位及其上级机关提出修改建议，促进行政机关及时纠正。
在贯彻规范性文件时，要经常听取下级、社会各界对执行规范性文件的意见，发现有违法或者有不合理问题应当及时修正。规范性文件修改、制定的及时性正是加强行政管理所需要的。因此行政机关应当在搞好调查研究的同时，进一步完善规范性文件的制定，为贯彻法律、法规、行政规章服务。
规范性文件是行政管理中的重要依据，制定和完善规范性文件的创制制度有利于我国行政法制规范化的建设，因此制定规范性文件应当纳入法制的轨道。

通信地址：湖北省大悟县地方税务局
邮政编码：432800

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（八届第7号）

《全国人民代表大会常务委员会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议1993年7月2日通过，现予公布，自1993年9月1日起施行。

中华人民共和国主席 江泽民
1993年7月2日


全国人民代表大会常务委员会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定

1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过

为了惩治生产、销售伪劣商品的犯罪，保障人体健康和人身、财产安全，保护用户、消费者的合法权益，维护社会经济秩序，对刑法作如下补充规定：
一、生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，违法所得数额二万元以上不满十万元的，处二年以下有期徒刑或者拘役，可以并处罚金，情节较轻的，可以给予行政处罚；违法所得数额十万元以上不满三十万元的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；违法所得数额三十万元以上不满一百万元的，处七年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产；违法所得数额一百万元以上的，处十五年有期徒刑或者无期徒刑，并处没收财产。
二、生产、销售假药，足以危害人体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者对人体健康造成其他特别严重危害的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
生产、销售劣药，对人体健康造成严重危害的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。

本条所称假药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于假药和按假药处理的药品、非药品。本条所称劣药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于劣药的药品。
三、生产、销售不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。
在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，处五年以下有期徒刑或者拘役，可以并处或者单处罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者对人体健康造成其他特别严重危害的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
四、生产不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，或者销售明知是不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，对人体健康造成严重危害的，处五年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金，其中情节特别恶劣的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。
五、生产不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的电器、压力容器、易燃易爆产品或者其他不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，或者销售明知是以上不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，造成严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。
六、生产假农药、假兽药、假化肥，销售明知是假的或者是失去使用效能的农药、兽药、化肥、种子，或者生产者、销售者以不合格的农药、兽药、化肥、种子冒充合格的农药、兽药、化肥、种子，使生产遭受较大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，可以并处或者单处罚金；使生产遭受重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；使生产遭受特别重大损失的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。
七、生产不符合卫生标准的化妆品，或者销售明知是不符合卫生标准的化妆品，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，可以并处或者单处罚金。
八、生产、销售本决定第二条至第七条所列产品，不构成各该条规定的犯罪，但是违法所得数额在二万元以上的，依照本决定第一条的规定处罚。
生产、销售本决定第二条至第七条所列产品，构成各该条规定的犯罪，同时又构成本决定第一条规定的犯罪的，依照处刑较重的规定处罚。
九、企业事业单位犯本决定第二条至第七条罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照各该条的规定追究刑事责任。
企业事业单位犯本决定第一条罪的，对单位判处罚金，情节恶劣的，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本决定第一条的规定追究刑事责任。
十、国家工作人员利用职务，对明知是有本决定所列犯罪行为的企业事业单位或者个人故意包庇使其不受追诉的，比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。
负有追究责任的国家工作人员对有本决定所列犯罪行为的企业事业单位或者个人，不履行法律规定的追究职责的，根据不同情况依照刑法第一百八十七条或者比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。
国家工作人员滥用职权、假公济私，对检举、揭发本决定所列犯罪行为的举报人实行报复陷害的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。
十一、犯本决定各条罪，属于累犯的，从重处罚。
十二、依照本决定判处罚金的，罚金的数额为违法所得的一倍以上五倍以下。
犯本决定各条罪造成受害人损失的，除依照本决定追究刑事责任外，并应当根据情况依法判处赔偿损失。
犯本决定各条罪的，其违法所得的一切财物予以没收。犯本决定第二条至第七条罪的，对各该条所列违法生产、销售的产品予以没收。
十三、本决定自1993年9月1日起施行。