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民政部 财政部


民政部、财政部关于试行“常年定额补助、大灾超付借贷、特大灾有限救助办法”的通知
1992年10月4日，民政部、财政部

河北、湖南省民政厅、财政厅：
为深化救灾保险改革工作，解决部分地区长期存在的超付问题，探索建立自我约束、自我调节、安全运转的救灾保险机制，现决定在河北省廊坊市所属九个救灾保险县（市、区），湖南省六个救灾保险县（市）（常德市的澧县、临澧县、桃源县、益阳地区的益阳市、益阳县、南县）试行“常年定额补助、大灾超付借贷、特大灾有限救助”的办法。现将有关规定通知如下：
一、对试行县（市、区）的救灾款按年度给予定额补助。补助款数以一九八○年至开展救灾保险试点前一年实际拨给救灾款的平均数为基础，适当增加物价上涨因素，一经核准三年不变，每年初一次下拨到省，除特大灾害外，不再无偿拨给救灾款。省在每年初将试行县（市、区）上年各项互济面和互济金收入等情况上报两部，对完不成计划的，下年度两部视情况扣发定额补助款。
定额补助款主要用于超付补助，由省级安排。用于紧急转移安置灾民生活等救助费用，应控制在定额补助款总额的9％以内，这部分资金可拨交地（市）掌握使用。试行县（市、区）扶持灾民生产自救资金，通过保险资金融通的办法解决，不另外从定补款中列支。
二、两部和省级建立大灾借贷准备金制度。省级大灾借贷准备金的来源：①从试行县定额补助款总额中提取10％；②从试行县（市、区）互济金收入中提取相当于定额补助款的15％；③地方财政自筹部分。对上述款项实行集中管理，统一使用，并按其资金来源和性质接受财政等部门的监督管理。
大灾借贷准备金，在大灾年借贷周转，遇到特大灾害时则全部转为无偿救助。年度大灾借贷准备金如有结余，可提取最高不超过30％的比例建立奖励基金，奖励成绩卓著的单位改善救灾保险装备和开展防灾、救灾科研，具体办法由省自定，报部备案。
两部建立大灾准备金制度的具体方案另定。
三、试行县（市、区）遇有大灾，已有保险资金总额（管理费、垫底资金除外）不足以支付救助用款时，可逐级申报借款。借款先由省从当年筹集的大灾借贷准备金总额的50％以内支付，若有缺口，由省级民政、财政部门向两部申报，两部承担不超过定额补助款30％的借款责任。
借款收取2．5％的管理费，一般第二年偿还，逾期不还的，在拨付定补款时予以扣还。
四、试行县如发生特大（即带有毁灭性）自然灾害，出现大量超付时，可投入省、地（市）、县全部救灾保险资金（垫底资金和管理费除外），转入按保险条款实施比例救助或按救济标准实施有限救助。两部按现行救灾办法和救济标准酌情给予帮助。
五、为使以上规定顺利执行，各级都要加强资金管理。省和地市民政、财政部门对下拨的定额补助款和提取安排的大灾借贷准备金应建立相应的管理制度，并做到轻重灾年调剂使用，逐年积累，增强省级救灾保险的实力。县级救灾保险机构要统筹安排，改进农作物互济办法，适当调整保额和收费标准，改善查灾定损工作，做到轻重灾年收支平衡有余，杜绝不合理超付。尤其要想方设法，通过多方支持，帮助贫困对象参加互济，实现以救灾保险代替灾害救济工作的机制转换。对不愿意参加救灾保险的集体和个人遭灾后则应实行自救。
六、本《通知》自下发之日起生效。民政部、财政部《关于妥善处理农村救灾保险超付资金问题的通知》（民救发〔1990〕1号）中有关建立大灾准备金的规定对试行县（市、区）不再执行。


　　【正文】

　　逮捕关涉公民人身自由与权利保障，集中体现了国家公权力与公民权利的对立和紧张。纵观世界主要国家的立法，大多在授予国家对犯罪嫌疑人实施逮捕的权力的同时，也规定了犯罪嫌疑人的权利救济机制。我国修改后刑诉法在确立人权保障原则的基础上，对此也进行了探索和完善，但实践中如何切实有效地实现，仍有待深入研究。


　　一、我国逮捕适用中权利救济机制现状


　　在制度设计上，我国实行的是单向性、书面审的逮捕审查模式。在逮捕权的行使上，逮捕的批准权由人民检察院行使，逮捕的决定权分别由人民检察院和人民法院行使。为了保障犯罪嫌疑人的人权，相关法律一定程度上赋予了犯罪嫌疑人提起救济的权利。


　　（一）现行法律赋予犯罪嫌疑人逮捕救济的权利谱系


　　根据我国1996年刑诉法及国家赔偿法等法律规定，犯罪嫌疑人的权利主要有聘请律师的权利、被动的会见权、变更强制措施请求权、解除强制措施请求权以及申请国家赔偿的权利。虽然法律在犯罪嫌疑人权利救济以及保护犯罪嫌疑人权益方面有所规定，但是仍然存在以下缺憾：一是羁押救济的审查主体缺乏中立性。二是申请变更强制措施的主体无法参与审查过程。三是对公安司法机关作出的不同意变更强制措施的决定，被羁押人没有进一步的救济权利。[1]


　　（二）修改后刑诉法确立的犯罪嫌疑人羁押救济的权利谱系


　　刑诉法修改后，犯罪嫌疑人逮捕救济的权利得到进一步健全和扩张，主要包括当面陈述权、委托辩护人的权利、申请法律援助的权利、被动的会见权、变更强制措施请求权、解除强制措施请求权以及对变更或者解除强制措施申诉权和控告权等。


　　1.修改后刑诉法关于逮捕救济权规定的进步之处。第一，犯罪嫌疑人得委托辩护人的时间前移至自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，这有利于犯罪嫌疑人辩护权的及时有效行使。辩护权是犯罪嫌疑人、被告人在侦查诉讼阶段的一项基本权利，而委托辩护权是辩护权行使的前提和基础，从保障犯罪嫌疑人基本权利的角度出发，相关国际公约及主要国家法律均规定了犯罪嫌疑人在侦查阶段及强制措施使用时的委托辩护权，从而避免有的办案机关在“后”字上做文章，防止拖延聘请律师的时间或者不予转达聘请律师意见的情况发生。[2]第二，赋予犯罪嫌疑人当面陈述权。明确规定辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。通过赋予该项权利，可以使相关当事人能够在一定程度上参与到逮捕程序中。检察机关能够在审查逮捕时尽可能地考虑上述陈述和辩解，权衡考量逮捕必要性。第三，赋予当事人申请法律援助的权利。该规定使当事人获得法律帮助的权利从诉讼阶段扩展到了侦查阶段，对维护犯罪嫌疑人辩护权有着积极意义。第四，被动会见权的内容更加丰富，程序可操作性强。修改后刑诉法明确了及时会见的一般原则，许可会见的例外情形；明确律师会见所需证照；确立会见“不被监听”原则。第五，扩大了申请变更强制措施的当事人范围，明确审核时限，强化不变更强制措施说理制度。第六，解除强制措施申请权适用条件的法律用语更加规范，避免了实践中一些办案机关以法律规定“超过法定期限”，但并没有规定超过多长时间为由，拖延或者变更强制措施的时间。第七，赋予当事人对变更或者解除强制措施的申诉权和控告权，加强对变更或者解除强制措施请求权的救济，同时规定对处理不服的，得进一步申诉的权利。


　　2.修改后刑诉法关于逮捕救济权规定有待完善之处。一是会见权的被动性。修改后刑诉法未赋予犯罪嫌疑人申请会见及通信的权利，只是通过赋予辩护律师该项权利，使得犯罪嫌疑人可以被动地会见及通信。二是犯罪嫌疑人在逮捕启动程序中参与权的缺位。仍未改变传统的书面审查、职权主义、单方批准或决定的模式，未给予犯罪嫌疑人在逮捕等强制措施启动程序中的参与权利。三是变更、解除逮捕请求权的有限性。修改后刑诉法虽然规定犯罪嫌疑人等相关当事人得请求变更强制措施，但是并没有明确提起变更强制措施的法定理由，得否适用第六十五条、第七十二条的规定，不无疑问。四是犯罪嫌疑人等在审查变更、解除逮捕等强制措施程序中参与权的缺位。检察机关采用的依然是书面审查、封闭审查以及单方的行政决定模式。犯罪嫌疑人、法定代表人及辩护律师均不能在场，亦不能进行合理的争辩，对逮捕结果不能施加影响。五是没有赋予犯罪嫌疑人等对逮捕等强制措施适用进行抗告的权利。当不具备犯罪嫌疑时，犯罪嫌疑人应该以此为由对逮捕等强制措施的适用提出申诉或抗告，以维护自身的权益。但是就目前立法来看，没有赋予当事人该项权利。六是变更或者解除逮捕等强制措施申诉权和控告权的有限性。修改后刑诉法仅规定采取逮捕等强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的，犯罪嫌疑人等有权向该机关申诉或者控告。而犯罪嫌疑人根据其他原因对变更或解除强制措施不服的没有规定具体的救济渠道。


　　二、人权保障视野下犯罪嫌疑人权利救济的完善


　　《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约均强调了刑事司法中的人权保护。我国宪法以及修改后刑诉法也明确规定尊重与保障人权。以人权保障为核心，借鉴世界先进立法例，拓展犯罪嫌疑人权利救济渠道，应当成为今后的一项重要工作。


　　（一）确立非羁押为原则羁押为例外的原则和中立原则


　　强制措施是刑事诉讼法中国家权力与公民权利、社会利益与个体利益冲突和对抗的焦点。为了在多方间达成平衡，理论与实务界均强调强制措施限制适用与适度原则。[3]国际立法及各国司法均对此有明确规定，基本上将审前羁押作为刑事程序的最后手段加以使用。将逮捕的必要性、犯罪的严重程度、犯罪嫌疑人的个体情况进行综合考量，使逮捕等强制措施的适用、刑事司法效果与犯罪嫌疑人人身自由侵害程度达到最优配合。


　　在逮捕决定程序中，应建立矫正正义原则下的中立原则。即逮捕等强制措施的适用既不能由行政权力决定，也不能由个人权利决定，而是由第三方力量进行居间裁决。在制度构建上，确立逮捕措施适用的司法审查程序，确立逮捕询问程序、言词审查程序、逮捕羁押者定期审查程序等。


　　（二）赋予犯罪嫌疑人逮捕理由知情权和开示逮捕理由请求权


　　应通过立法赋予犯罪嫌疑人在逮捕时的知情权以及开示逮捕理由请求权。《公民权利和政治权利国际公约》第九条第二项对此也作出了明确规定：“任何被逮捕的人，在被逮捕时应被告知逮捕他的理由，并应被迅速告知对他提出的任何指控。”可以借鉴日本刑事诉讼法上的逮捕理由开示程序，在有法官、法院书记官、犯罪嫌疑人以及辩护人列席或者出席的公开法庭中，由法官告知逮捕理由。结合陈述意见程序，如果经过逮捕理由开示程序确认逮捕要件已消失的话，应当撤销逮捕。赋予犯罪嫌疑人逮捕理由知情权和开示逮捕理由请求权的意义在于，从保护人身自由的角度出发，犯罪嫌疑人可清楚地知悉逮捕理由，为辩护和防御做好准备，防止秘密逮捕情形的发生。同时，结合申辩权等权利的行使，可帮助审查机关及时查明案件事实，防止错捕、滥捕情况的发生。[4]