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中国古代的法治思想及其对后世的影响

浙江大学法学院 朱晓燕


中国是世界著名的文明古国，至少在公元前21世纪左右的夏朝已经建立了国家，形成了法制 。中华法制不仅起源早，而且经过四千多年的发展过程，一直没有中断过，这是在世界文明古国中所仅有的。因此中国法制的历史沿革非常清晰，无论是某一部法典，还是某一项制度 ，都有清楚的源流关系，形成了一个博大精深的完整系统。

一． 法制的起源
法制萌生于春秋时期。夏、商、周三代实行的是一种封建制度。国家是在家族的基础上建构起来的，当时的国家的体制是一种家国一体的体制，在社会上是一种宗法制，国家的人际关系都按礼的原则来建立。进入春秋时代以后，封建制开始解体。体现在国家方面就是直接导致了天子、国王力量衰微，诸侯崛起；体现在诸侯国中就是国家内部卿大夫的势力强大起来，开始控制了诸侯国的权力，接下来开始篡夺君位；体现在封邑层面上，就是家臣凌主；在社会这个层面上，从前维系社会关系的这一套纲纪逐渐失效，出现了礼崩乐坏的局面，表现在国家方面是诸侯力征，同时大国兼并小国，一方面大国要侵占更多的土地，侵略小国，小国要自卫，天下混战，国与国之间没有基本的规则，无论大国、小国都希望富国强兵。法家适应这一时代的需要，提出了法治的主张，法治的一个基本的东西就是扩张君权，以法治国。公元前536年，郑国“铸刑书于鼎”（刑即为法），后来，晋国也“作刑书”。郑国与晋国先后采取了把刑法铸在鼎上，制定刑法，公布刑法，推行法治。这在当时有着划时代的意义，具体体现在：开辟了公布法先河，向民众公布法律，使得民众也可按照这种明示的法律来解决社会争端。而在这以前，法律都有一种随意性和神秘性。在此之后，法律开始具有公开性。

二． 法家的法治思想
韩非提出了以法治为中心，法、术、势相结合的政治思想体系。法,就是统治者公布的政策、法令、制度，前期法家代表商鞅首先提出“法”治的主张。韩非子强调治国要有法治，赏罚都要以“法”为标准。法是整个社会的行为准则和规范，任何人都不能独立于法外。韩非子说：“法不阿贵，刑过不避大臣，赏善不遗匹夫。”也就是说，在“法”面前，不存在贵族和平民之分。“术”就是国君驾御群臣的权术，由国君秘密掌握，使得大臣们摸不清国君的心理，不敢轻举妄动，背后搞鬼。“术”最先由申不害提出。但韩非子认为，申不害重术不讲法，往往造成新旧法令相互抵触、前后矛盾；商鞅重法不讲术，则难于对官吏察辨“忠”和“奸”，导致国君的大权旁落于大臣之手。所以韩非主张“法”和“术”必须结合，二者缺一不可。同时,韩非子还认为，“势”就是国君占据的地位和掌握的权力，也是统治者实行统治的必要手段之一。“势”的理论最终是由慎到提出的。韩非子吸取了这一理论，他认为，要推行法令和使用权术,必须依靠权势；没有权势，既使是尧这样的贤明君主，连三户人家也管理不了。因此,韩非子提出“抱法而处势”的主张，认为只有稳固地掌握了权势，才能有效地推行法和术。
法家主张审时度势，“法后王”，“法今圣”，而不“法先王”。商鞅明确提出：“三代不同礼而王，五霸不同法而霸”。“前世不教，何古之法？帝王不相复，何礼之循？”这种进化的历史观，坚信“当时而言法，因事而制礼”，从而主张“治世不一道，便国不必法古”。①。
韩非继承了商鞅的历史进化，提出“上古竞于道德，中古逐于智谋，当今争于气力”②，认为历史是不断变化、不断进步的。所以，“今欲以先王之政，治当世之民，皆守株之类也”。而“明据先王，必定尧、舜者，非愚则诬也”③。那些根本不了解古今治乱变化的人，反而竭力讴歌先王之法，颂扬先王之书，这只会加剧今世的动乱，绝不会带来任何益处。因此，“世异则事异”，“事异则备变”，“是以圣人不期修古，不法常可”④，而是仔细分析研究当代面临的问题，根据现实来制定各项措施。
法家崛起于战国时代。这个时候，“王者之迹息而《诗》亡”，西周分封制已经崩溃。到战国初年，周王室早已是形同虚设，其地位与一般小国无异。春秋时代的一百余国，这时也仅存十余国，整个中国为战国七雄所主宰。而七雄的大规模兼并战争，也正在推动着中国从封建割据走向封建统一，在这种不可逆转的形势下，维护周制、重建分封，不但没有任何可能，而且从根本上说，乃是历史的倒退。法家顺乎潮流，力倡建立中央集权的君主专制政体，力主普遍推行郡县制度。商鞅说过：“百县之治一形，则从；迂者不饰，代者不敢更其制，过而废者不能匿其举。”⑤众多的县，都实行统一的政治制度，就可使人人遵从，奸官就不敢饰非，替代者就不敢更易制度，因过而贬黜的官吏就不能掩饰其错误。推行县制，由中央任免地方官员，把县变成中央的地方行政机构，而不再是独立、半独立的王国，这样就把全国的军政大权集中到了中央，从而建立起统一的中央集权政体，有利于从劫乱走向安定，从割据走向统一。韩非又进一步主张：“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效。”⑥进一步发展了中央集权的政治理论。
法家主张“一断于法”，而不论亲疏、贵贱、上下、尊卑。《商君书·赏刑》说道：“所谓壹刑者，刑无等级，自卿、相、将军，以至大夫、庶人，有不从王令、犯国禁、乱上制者，罪死不赦。有功于前，有败于后，不为损刑。有善于前，有败于后，不为亏法。”从这里可以看出，法家主张的“刑无等级”有两大特征：第一是法律面前人人平等（君主不在次列），第二是废除贵族（不论旧贵族还是新贵族）的赦免和赎刑特权。这两点都是对西周以来“礼不下庶人，刑不上大夫”的彻底否定。由于破除了贵族人治，代之以国家法治，因而加强了君主集权，不但大大有助于军令、政令的统一，而且为后来战胜山东六国，实现全国大一统奠定了基础。
法家所主张的法治，是将法律公之于天下，“使天下之吏民无不知法者”，又别置“法官”作为主管吏民法律的顾问，以使天下吏民知法不犯，增进国家的安定和统治秩序的稳定。这种法律观念，一直为后来历朝历代所承袭，对于巩固国家的统一，维护社会的稳定，起到了积极的作用。

三． 廉吏执法与法制建设
中国古代很早就有“国家之败，由官邪也”的记载。清明的吏治是实施法制的必要条件，也是法制建设的内在要求，它反映了社会政治生活的健康程度。
中国古代许多政治家和思想家都深深地认识到治吏对推行“法治”的重要意义。先秦时，法家提出“名主治吏不治民”的论断，其实质不在于轻视和否定治民，而在于强调吏治的重要性。孔子“为政在人”的观点突出强调了君主与官吏在国家治乱和“法治”兴衰中所起到的重要作用。荀子的“有治人，无治法”，更明确地阐述了“法”与“人”的关系。他认为作为统治者的“人”决定着作为国家制度的“法”，法律能有效执行和适应变化，都离不开“人”的灵活、廉洁和清明。荀子重视人治，并非不要“法治”，“法者，治之端也”，但发挥法的作用与功能要靠人，官吏守法和秉公执法是治国之关键。唐“贞观盛世”的出现是与唐初官吏的清正廉洁，带头守法分不开的。
法制历史深刻地告诉我们：徒法不足以为治，繁法也不足以为治，制定严密完备的法令是容易的，而真正要使之付诸实施并深入人心则并非易事，它要通过执法者公平的执法和广大民众自觉的守法来实现。因此，我们说，良法与廉吏是实现法治必不可少的两个环节，它们相互联系，承前接后，内在要求是一致的。在法制建设中，立法要从实际出发，结合社会现实，根据社会要求，能够真正反映社会生活，指导并规范人们的行为。但是立法只是国家治理的一个前提，只有依靠秉公执法的官员才能够使国家立法走向现实，如仅有善法而不循法，立法则无异于虚设之条文。

四． 法治的现代意义
中国古代史上曾经出现过几次盛世局面，如成康之治、文景之治、贞观之治、康乾之治等。盛世所表现出的共同特征就是社会秩序稳定，吏治清明，人民生活安定，阶级矛盾相对缓和，封建法制相对健全和完善。良好的法律秩序成为盛世最明显的标志。法盛则政兴，古代盛世局面的出现所体现的共同特征就是：重法、守法，上自皇帝下至百官百民，自觉或不自觉地服从于封建法律，不徇私枉法，不枉杀臣民，不僭越法律。
封建“法治”与现代法治有着本质的区别。封建法律的服务对象是地主阶级，其着力维护的是专制主义统治，法律是皇帝的御用工具，法自君出，皇帝可一言立法，也可一言废法，权大于法。尽管如此，封建盛世的出现，内在地需要“法治”的支持，封建法制中许多内在规律成为法盛政兴的必要条件。深入法制历史，分析法制现象，从封建法制中我们可以发现许多法制经验和规律，不失为今天法制建设的有益借鉴。
在法自君出的封建社会里，皇帝一方面凌驾于法律之上，另一方面在一定条件下也遵循法律的规范。汉文帝以身作则，奉公守法，才有了张释之的执法公平；唐太宗有“法者非朕一人之法，乃天下之法”的思想，才有了功臣屈法而下诏治罪之举。在保证法令顺利实施方面，监察制度在中国古代法制中最有特色并且历史悠久，其主要职能是监察百官，纠举失职，监督司法，以使官吏执法不阿。中国古代的监察机关在维护皇权的前提下，独立地行使监察权，自成体系，不受行政系统的干涉。为充分发挥其职能，历代都由皇帝掌握监察御史的任用权。监察御史虽品级不高，权力却非常大。也正因为如此，在漫长的中国古代，监察机关确实起到了应有的法律监督作用，为封建法制的推行起到了极大的保证作用。在制度建设上，中国古代的监察制度既有特色，也很有显示借鉴意义。
依法约束权力，法制就能得以维持，盛世就有出现的可能；权力超越了法律，社会秩就会混乱，衰世就必然出现。以法律约束权力是维系法制的根本，古代如此，现代也如此。
法制推动社会的发展，调整社会关系，保证国家的政治制度，促进社会秩序的稳定，它对人们的生产、生活有巨大的影响。历史证明，重视法制就会推动社会的发展，使国家昌盛富强；破坏或淡视法制就会阻碍社会的发展，导致政权的衰败。可以说，“法治”是盛世的标志之一。改革开放以来，我国认识到了法治对一个国家盛衰的作用，开始逐步建立社会主义的民主和法制，确立了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略。这就使得民主法制环境大有改观，司法执法队伍不断扩充，纠正了以往不讲法制，强调人治的作法，司法和执法水平有了很大的提高。但是，我国的司法执法状况与法治的内在要求仍相距甚远，长期以来形成的人治观念仍然没有根本消除，权大于法的现象仍很突出，以言代法，以权压法，贪赃枉法的现象仍很普遍。我们知道，失去制约的权力必然导致腐败，也必然损害法制，影响法制技术的顺利进行。立法定制的根本目的在于实施，而严格高效地实施法律取决于司法执法机关的活动。依法治国的关键之一就是司法和执法的公正，只有司法机关和执法机关严格守法、依法办事才能维护法制的尊严与权威，保障社会主义法制技术的顺利进行。

注释：
①《商君书·更法》
②《韩非子·五蠹》
③《韩非子·显学》
④《韩非子·五蠹》
⑤《商君书·垦令》
⑥《韩非子·扬权》

山东省济南市人民政府


济南市暂住人员管理办法
济南市人民政府



第一章 总 则
第一条 为加强暂住人口管理，保障公民合法权益，维护社会秩序，促进经济发展，根据国家和省有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称暂住人口是指离开常住户口所在市区或者乡（镇）在本市行政区域内其他地域居住（以下称暂住地）3日以上的人员。
第三条 市、县（市、区）人民政府设立暂住人口管理领导小组，办公室设在公安部门，负责暂住人口管理的组织、协调、监督和指导。
本市各级公安机关主管本行政区域内的暂住人口管理工作。各公安派出所设立暂住人口管理办公室，配备专职或兼职管理人员，具体负责暂住人口的登记、发证及治安管理工作。
劳动、房管、工商、教育、计划生育等有关部门应当按照各自职责做好暂住人口的管理工作。
第四条 本市对暂住人口实行合理调控，严格管理，文明服务，依法保护的方针和“谁用工、谁管理、谁留宿、谁负责”的原则。
第五条 暂住人口应当遵守法律、法规和政府有关规定，服从管理、自觉维护社会秩序，遵守社会公德。任何单位和个人不得侵犯暂住人口的合法权益。

第二章 登记与领证
第六条 本市对暂住人口实行暂住登记和申领暂住证制度。
暂住证是暂住人口在我市居住的合法证明，除发证机关外，任何单位和个人不得扣留或收缴。
对未取得暂住证的人员，有关部门不得核发有关证照，任何单位和个人不得向其提供居住、经营场所。
第七条 暂住人口应当在到达暂住地三日内，向暂住地公安派出所申报暂住登记。住宿在旅店的，住宿登记视为暂住登记。
劳改、劳教人员保外就医、暂予监外执行、离监探亲、请假回家的，必须在到达暂住地二十四小时内，由户主或者本人持劳改、劳教机关出具的证明，到暂住地公安派出所申报暂住登记。
第八条 年满16周岁拟在暂住地居住30日以上的下列人员，应到暂住地公安派出所登记，并申领暂住证：
（一）机关、团体、企事业单位雇用的临时工；
（二）外地企事业单位驻本地机构的人员；
（三）社会办学招收的学员；
（四）其他从事一、二、三产业的人员；
（五）国家和省规定的需要申领暂住证的其他人员。
第九条 公安派出所对符合下列条件的暂住人口申领暂住证的，自受理之日起十日内发给暂住证：
（一）持有本人居民身份证或其他有效身份证明；
（二）持有暂住场所的《房屋租赁许可证》；
（三）就业的持有户籍所在地劳动就业服务机构出具的《外出人员就业登记卡》；
（四）育龄妇女持有暂住地乡镇、街道办事处出具的计划生育查验证明；
（五）能够证明暂住依据的其他证明。
第十条 暂住证有效期为一年。有效期满需要继续暂住的，应当办理换证手续；因暂住证遗失、损坏或者需要变更登记事项的，应当到原登记机关补办或者办理换证手续；离开暂住地的，应当办理注销手续。
第十一条 暂住人口在暂住地死亡，有关单位和人员应当及时报告当地公安派出所，由公安派出所查明原因，注销暂住登记。
第十二条 暂住人口应当随身携带暂住证等有关证件，有关部门查验时，应主动出示，不得拒绝。
第十三条 暂住证由市公安局统一印制，暂住地公安派出所签发。

第三章 服务与管理
第十四条 暂住人口中的农业人口符合下列条件之一的，可申请办理《山东省地方城镇户口》：
（一）在我市投资额二十万元以上（含购房费）的；
（二）近三年缴纳税额超过五万元的；
（三）在我市购买商品房价值十万元以上的；
（四）连续二年共安置本市城镇失业人员或者下岗职工5人以上且聘用期超过二年的；
（五）吸引外地企业或者外资企业来我市投资额在40万元以上且资金到位的。
第十五条 本市各级教育行政部门和中小学校应当招收已领取暂住证人员的适龄子女入学，并维护其在学校的一切合法权益。
第十六条 招用暂住人口的单位及个体工商户应当与暂住人口依法签订劳动合同，为其提供必要的工作、生活条件，依法保障其获得劳动报酬、医疗、休息和社会保险的权利。
第十七条 招用暂住人口的单位和个体业户应当与当地公安派出所签订治安责任书，并承担下列责任：
（一）对暂住人口进行经常性的法制、职业道德和安全教育；
（二）不得招用无合法身份证明，未按规定办理暂住证的人员；
（三）及时填报《暂住人口登记簿》，并向公安派出所报告暂住人口变动及管理情况；
（四）发现违法犯罪情况及时报告公安部门；
（五）成立治保组织或者配备专（兼）职治保人员，协助做好暂住人口管理工作；
（六）落实治安、消防等管理措施，建立健全各项管理制度，防止治安灾害事故的发生。
第十八条 拟向暂住人口出租房屋的单位和个人，应当持《房屋租赁许可证》和房屋租赁契约到当地公安派出所提出申请。公安派出所对符合下列条件的，应当自受理申请之日起十日内核发《租赁房屋治安管理许可证》，同时签订治安责任书：
（一）有房屋租赁合法证明；
（二）出租的房屋符合消防安全和治安管理规定；
（三）房主二年内未因利用出租的房屋进行违法犯罪活动被判刑或者行政处罚。
第十九条 私有房屋出租人与其所出租的房屋不在同一公安派出所管辖区域内的，应当在出租房屋所在地委托常住人口为代理人。代理人必须遵守有关规定，承担相应责任。
第二十条 对暂住人口中的流浪、乞讨、拣拾破烂人员或者无有效身份证明、无正当职业、无固定住所的人员，由公安、民政部门依据国家有关规定收容和遣送。
第二十一条 下列人员应当在申领暂住证的同时按下列规定缴纳暂住人口管理费：
（一）个体业户、私营企业主、承包工程负责人及外地企业驻本市机构的人员，按每人每月10元由本人缴纳；
（二）从事其他劳务活动的人员，按每人每月7元缴纳；在机关、团体、部队、企事业单位、个体工商户、饮食服务业等从事劳务，本人无力缴纳的，可由用工单位从其工资报酬中代扣缴纳；成建制来济在建筑市场承包工程的，由发包单位从工程费中代扣缴纳。
暂住人口管理费可按其暂住时间一次性缴纳也可按月按季按年缴纳。
第二十二条 从事保姆、环卫、殡葬劳务的暂住人口申领暂住证，免缴管理费。
第二十三条 征收的暂住人口管理费一律上缴同级财政，纳入预算外资金管理，专款专用。

第四章 法律责任
第二十四条 有下列行为之一的，由公安机关依照下列规定予以处罚：
（一）不按规定申报暂住登记、申领暂住户口，经公安机关通知拒不改正的，对直接责任人或者暂住人处以警告或者五十元以下的罚款；
（二）骗取、冒领、转借、转让、买卖、伪造、变造暂住证的，收缴暂住证并处以警告或者五百元以下罚款，有违法所得的，处以违法所得一至三倍的罚款；
（三）用人单位和个体业户不按规定签订治安责任书或者不按规定填报《暂住人口登记簿》及人口变动情况的，责令其限期改正，逾期仍不改正的，对责任人处以五百元以下的罚款；
（四）雇用无暂住证人员或者扣押暂住证和其他身份证件的，对法定代表人或者直接责任人处以警告或者一千元以下的罚款；
（五）房屋出租人未申领《租赁房屋治安管理许可证》或者未签订治安责任书，向暂住人口出租房屋的，责令其限期补办，逾期仍不补办的，可以处月租金五倍以下的罚款；
（六）将房屋出租给无合法有效证件暂住人口的，处以警告、月租金三倍以下的罚款；
（七）房屋出租人不履行治安责任，发现承租房屋的暂住人口利用所租房屋进行违法犯罪活动，或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者发生案件、治安灾害事故的，责令其停止出租，收回《租赁房屋治安管理许可证》，可以并处月租金十倍以下的罚款；
（八）暂住人口将承租房屋转租、转借他人未按规定报告公安机关的，处以警告或者违法所得一至三倍的罚款；
（九）暂住人口利用承租房屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品和其他非法物品的，没收物品，处月租金十倍以下的罚款；
（十）不按规定缴纳暂住人口管理费的，由公安机关签发《催缴通知书》，逾期仍不缴纳的，处以应缴款额三倍以下的罚款，并责令其离开暂住地。
违反前款各项规定，属经营行为的，对单位的罚款不得超过三万元，对非经营行为和个人的罚款不得超过一千元。
违反本办法涉及其他部门职责的，由有关部门依法给予处罚。
第二十五条 公安机关执行处罚时，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定办理。
第二十六条 违反本办法，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十八条 暂住人口管理人员应当遵纪守法，秉公办事。对徇私舞弊，玩忽职守的，视情节轻重给予批评教育、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十九条 外国人及其他境外人员来本市暂住的，按国家有关法律、法规办理。
第三十条 公安部门依照本办法规定核发暂住人口有关证件时，应当按照物价部门核定的收费标准收取工本费。
第三十一条 本办法自发布之日起施行。原市政府发布的《济南市暂住人口租赁私房管理办法》、《济南市对外地劳务团体人员治安管理暂行规定》同时废止。
本办法发布前向暂住人口出租房屋的单位或个人，应当自本办法发布之日起60日内，到有关部门补办手续。



1998年6月16日